Monografia_Obsh_teoria

дерации и муниципальное образование в качестве организованного коллектива людей? В этой связи возникает вопрос о легальном понимании государства в целом, субъекта РФ и муниципального образования. Действующее законодательство даѐт ответ лишь на вопрос о легальном понимании муниципального образования, определяя его в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»210. Фактически, как только речь заходит о конкретных правоотношениях, законодатель избирает конструкцию, при которой от лица государства или муниципальных образований действуют соответствующие государственные или муниципальные органы, как это сделано, например, в статье 12 Налогового кодекса РФ. Как пишет О.В. Михайленко «В действиях (бездействии) должностного лица реализуются право- и дееспособность самого государства. И данный тезис вряд ли кто оспорит»211.

Однако, позволим напомнить, что существует разная право- и дееспособность в публично-правовой сфере. Сфера публичных правоотношений предполагает кроме отношений типа «власть-подчинение» и равенство субъектов с государственно-властными полномочиями, например, в сфере административных договоров. Если признать публичную дееспособность государства в целом, то тогда возникает множественность субъекта государственного управления – это одновременно и государство, и органы государства, и должностные лица. В данном случае следует осторожно подходить к вопросу о распространении конституционной теории о государстве на сферу публичных правоотношений в целом. Если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотношений,

то применительно к государственному управлению происходит конкретизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделѐнных государственно-

210Российская газета. 2003. 8 октября.

211Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причинѐнный осуществле-

нием публичной власти: теоретические аспекты и проблемы еѐ реализации на практике /

О.В. Михайленко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 87.

101

властными управленческими полномочиями. Такая позиция находит свою поддержку в теории и самого конституционного права. В частности, В. Иванов пишет: «…определѐнно можно утверждать, что у конституционно-

правовых договоров всегда есть два уровня субъектов вне зависимости от того, что указано в их заголовках, безотносительно от чьего имени они заключены. Так, договор между федерацией и еѐ субъектом есть одновременно договор между органами государственной власти федерации и еѐ субъектов, а договор между региональным правительством и муниципальной администрацией – договор между регионом и муниципалитетом»212.

Аналогичного мнения придерживаются некоторые специалисты в области административного права. Так, М.В. Добробаба, давая анализ служебным правоотношениям пишет о том, что «правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: с одной стороны, государственный гражданский служащий находится в правоотношении с государством-

нанимателем, а с другой – с руководителем государственного органа, как представителем нанимателя»213. Однако, если рассматривать те же админи- стративно-служебные правоотношения, то сам законодатель, давая понятие государственной службе в статье 1 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»214 в

качестве субъектов, чью деятельность обеспечивает государственный служащий (а значит и вступает в публичные правоотношения с указанными субъектами) значатся и государственные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), и государственные органы. С другой стороны, определяя представителя нанимателя в статье 1 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе

212Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008.. С. 67-68.

213Добробаба М.Б. Служебные правоотношения как элемент системы публичных правоотношений // Современное право. 2009. № 10. С. 62.

214Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

102

Российской Федерации»215, законодатель говорит о нѐм, как действующем от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что это – очевидная коллизия или раздвоение субъекта публичного правоотношения?

Если всѐ же абстрагироваться от теории государства как юридической лич-

ности, то обнаруживается, что в одних случаях стороной в правоотношении является государство как совокупность органов и территориальное образова-

ние со всеми признаками, присущими государству, а в других случаях речь может идти сугубо об органах государства. Какие же критерии могут быть использованы для такого рода дифференциации?

Исходить необходимо из уровня познания явления и конституционных принципов.

Государство с точки зрения национального права было и останется лишь интеллектуальной конструкцией, результатом общенаучного познания обще-

ственных явлений. На уровне частно-научном и специальном человеческим сознанием воспринимаются либо совокупность государственных органов,

либо конкретный государственный орган. Эмпирика такова, что государство как субъект правоотношения есть лишь удел международного права. Кроме того, следует помнить слова М.Вебера о том, что понятие государства как бы оно не было сформулировано, является синтетическим, создаваемым лишь для определѐнных целей познания216.

Действующая Конституция России в ст. 3 говорит о принадлежности вла-

сти исключительно народу, который реализует еѐ непосредственно или через государственные органы и органы местного самоуправления. Ни о каком государстве как о носителе властных полномочий (которые являются содер-

жанием публичных правоотношений) речи не идѐт.

215Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

216См.: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: учебник для ВУЗов, М., 1997. – С.

76.

103

Анализ признаков государства и государственных образований, находя-

щий своѐ отражение как в теоретической литературе217, так и в актах Консти-

туционного Суда РФ218, позволяет предположить, что ни один признак госу-

дарства, кроме наличия системы органов власти не могут характеризовать его как субъект публичных правоотношений. Ещѐ одним важным аргументом против включения государства в состав субъектов публичных правоотноше-

ний является его фактическая юридическая безответственность. Если рас-

сматривать деликтные правоотношения в публичном праве, то выясняется,

что имеет место не интерес в исходе дела для конкретного органа, а общества в целом. Вот тут-то интересы общества выражает государство как система органов дело возбуждающих, рассматривающих, исполняющих, контроли-

рующих исполнение. В этой связи В.В. Денисенко более конкретен говоря о том, что «поскольку административно-деликтные отношения не ограничива-

ются рамками правоприменительных отношений (стадия административной юрисдикции), но также включают отношения, предшествующие стадии пра-

воприменения (совершение деликта, его выявление и фиксация) либо следу-

ющие за ней (исполнение решения по делу об административном правона-

рушении), то и субъектный состав участников административно-деликтных

217 См. напр.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2004 С. 17; Устря-

лов Н.В. Понятие государства / http://lib.ru/POLITOLOG/USTRYALOV/ustrqlow7.txt; Чир-

кин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права, 2009. № 7 С. 28.

218 См. напр.: По запросу депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.; По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2006 г. № 10-п // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

104

отношений сообразно этому будет значительно шире, в том числе и за счет государственной администрации, выступающей в роли субъекта администра-

тивной ответственности»219.

А.В. Кирсанова, рассматривая правоотношения юридической ответствен-

ности, делает вывод о том, что «особенностью государства как субъекта пра-

воотношений является то, что во внутригосударственных правоотношениях ответственности оно выступает не непосредственно, а через специально со-

зданные публичные органы»220.

О.В. Пинаева, признавая Российскую Федерацию субъектом конститу-

ционных правоотношений, отказывает от признания еѐ в качестве участника административных правоотношений, указывая, что «специфическим призна-

ком участия государства в административных правоотношениях является то обстоятельство, что основные их участники – государственные органы и ин-

дивидуальные субъекты права (например, граждане Российской Федерации,

иностранные граждане и граждане без гражданства). При таком подходе гос-

ударство, а также субъекты Федерации, государственные и негосударствен-

ные организации могут рассматриваться лишь в качестве субъектов админи-

стративного права (но не правоотношений). В этой роли все они являются носителями административной правоспособности, однако непосредственно в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют»221.

Оставляя, за пределами данной работы наше критическое отношение к той части процитированного автореферата, которая касается государственных и негосударственных организаций, заметим, что автор справедливо задумыва-

219 Денисенко В.В. Системный анализ административно -деликтных отнош ений.

Монография / Под. ред. проф. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2001. - С. 56-57.

220 Кирсанова А.В. Правоотношения юридической ответственности: Монография / Под ред. Р.Л. Хачатурова. – Самара: Изд. СаГа, 2009. - С. 109.

221 Пинаева О.В. Российская Федерация как субъект правоотношения в современном об-

ществе. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 8.

105

ется о том, что государство не всегда субъект конкретных публичных право-

отношений.

Представляется, что о государстве как о субъекте публичного правоотно-

шения говорить можно лишь в исключительных случаях, когда сам характер общественного отношения, урегулированного правом, требует идеологиче-

ского, если угодно психологического, политического усиления значимости одного из субъектов, требует подчеркнуть его доминирующий, а в междуна-

родных отношениях равноправный, характер. Другими словами, о государ-

стве как о субъекте правоотношений говорят, если невозможно конкретизи-

ровать государственный орган, выражающий государственные интересы.

Имеет место некий обобщенный публичный интерес. Причем, интерес обще-

ства и государства не всегда совпадает, соответственно, государство превра-

щается в институт доминирования над обществом. В этом смысле типичным примером выступают налоговые правоотношения как разновидность финан-

совых. С.В. Овсянников, подчѐркивая особый характер участи государства в рассматриваемых отношениях , пишет, что «…в основе налоговых отноше-

ний лежит обязанность налогоплательщика уплачивать налоги, эти отноше-

ния можно охарактеризовать как имущественные. Следовательно, государ-

ство, являясь управомоченной стороной в имущественных отношениях должно быть признано кредитором (выгодоприобретателем), что, безуслов-

но, нетипично для публичных правоотношений»222. Таким образом подчѐр-

кивается не только специфика содержательной стороны налогового правоот-

ношения, но и нетипичность государства как размытой субъектной кон-

струкции публичного правоотношения. Отсюда, кстати, следует очень кон-

кретная политическая проблема: до тех пор, пока народ не будет видеть чѐт-

кой структуры расходования конкретными органами собранных налогов, бу-

дет сохраняться веками складывавшееся недоверие человека к финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

222 Овсянников С.В. Конституционно-правовые основы налоговых отношений. Дисс. …

канд. юрид. наук. СПб, 2001. С. 9.

106

Подчѐркивая такое доминирование, государственные органы и должност-

ные лица, а зачастую, и негосударственные политические общественные объ-

единения представляют себя в международных и внутригосударственных общественных отношениях в качестве выразителей интересов народа, но юридическая конкретика, своего рода эмпирический микроуровень, ткань,

структура публичного правоотношения появляется лишь тогда, когда мы уходим от макроуровневых абстракций в правопонимании.

Заметим, кроме сказанного, что история правового регулирования знает массу примеров, когда от лица государства фактически выступают не госу-

дарственные органы, а общественные объединения. Достаточно вспомнить Конституцию РСФСР 1978 года в статье 7 которой говорилось о руководя-

щей и направляющей роли Коммунистической партии Советского Союза.

Л.И. Брежнев, например, подписывал договор об ограничении стратегиче-

ских наступательных вооружений (ОСВ-1)223 не как представитель государ-

ственного органа, а как Генеральный секретарь ЦК КПСС, то есть обще-

ственной организации, пусть и политического типа. Таким образом, нельзя согласиться с высказанным Н.В. Бутусовой относительно конституционных правоотношений мнением о том, что «в тех случаях, когда конкретные госу-

дарственные органы реализуют конституционно-правовую правосубъект-

ность государства, оно не перестаѐт быть единым целым, организацией всего народа»224. Позволим себе привести пример, связанный с привлечением гос-

ударственных органов к конституционной, административной или муници-

пальной ответственности, тем более, что такие случаи из разряда дискутиро-

223 См.: Временное соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединѐнными Штатами Америки о некоторых мерах в области ограничения стратегиче-

ских наступательных вооружений от 26 мая 1972 г.

//http://www.armscontrol.ru/start/rus/docs/osv-1.txt

224 Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства: моногра-

фия/ Н.В. Бутусова; Воронеж. гос. ун-т. – М.: Изд. Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд. Воро-

неж. гос. ун-та, 2006. – С. 26.

107

вавшейся довольно долго теоретической возможности225 переросли в обыденность. Типичным примером такого рода служит выявленные в результате сбора эмпирического материала к данной работе акты Департамента финан- сово-бюджетного надзора Краснодарского края в отношении Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (в частности, постановление о назначении административного наказания по делу № 9-098/56 от 30 июня 2009 г.). Что мы видим в такого рода публичных правоотношениях: один государственный орган (теоретически действуя от лица государства) привлекает к публично-

правовой ответственности другой орган, также действующий от лица государства. Если исходить из предлагаемой уже упомянутыми и другими авторами теоретической модели, то получается, что государство наказывает самоѐ себя, перекладывая бюджетные средства из одного кармана в другой?!

Ситуация парадоксальная, если не сказать анекдотичная. В этой связи следует согласиться с мыслью В.А. Юсупова о том, что «его (государство – прим. наше) нельзя рассматривать как простую совокупность общественных институтов, отдельных личностей или классов, тем более, если эти институты, личности или классы конфликтуют между собой»226.

Иностранные исследования также не всегда выделяют государство в целом как субъект соответствующих публичных правоотношений. Так, в частности, в украинской учебной литературе государство не названо в качестве субъектов административных правоотношений вообще227.

225 См. напр.: Бойцова Л.В. Ответственность государства и судей за вред, причинѐнный гражданам при отправлении правосудия // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 5160.; Кирсанова А.В. Правоотношения юридической ответственности. Самара, 2009. С. 106107.

226Юсупов В.А. Философия административного права: монография/ В.А. Юсупов. – Изд. Волгоградского института экономики, социологии и права, 2009. С. 195.

227См.: Административное право Украины: Учебник / Под общей ред. С.В. Кивалова. – Харьков: «Одиссей», 2006. - С 63-66.

108

Не называется государство в отличие от суда и как субъект гражданских процессуальных правоотношений228.

Таким образом, если хотя бы одна отраслевая теория публичных правоот-

ношений отрицает государство в целом в качестве обязательного субъекта публичных правоотношений, то мы приходим к следующему общему выводу

– государство (как совокупность органов при институциональном подходе к его определению) может выступать участником некоторых типов публичных правоотношений, но как об обязательном субъекте для публичных правоот-

ношений в целом о государстве говорить нельзя.

Признавая государство обязательным субъектом лишь отдельных типов публичных правоотношений, перейдѐм к характеристике тех субъектов, ко-

торые в силу закона наделяются государственными органами полномочиями властного публичного характера и могут выступать в качестве обязательных субъектов публичных правоотношений наряду с государственными и муни-

ципальными органами.

Представляется необходимым начать с тех организаций, которые в силу своего сущностного предназначения тяготеют к публичному властвованию, а

именно – с политических общественных объединений. В деятельности поли-

тического общественного объединения следует выделять две властные со-

ставляющие – относящиеся к внешним субъектам и относящиеся к составу самого объединения (к его членам, если членство является обязательным условием существования общественно-политического объединения). Ранее мы приходили к выводу о том, что некоторые виды политических обще-

ственных объединений, в частности, политические партии, могут наделяться отдельными полномочиями государственно-властного характера и в этом смысле могут рассматриваться в качестве потенциального субъекта публич-

228 См. напр.: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. Т. 1., М., 1913; Клеман А.Ф.

Советский гражданский процесс. М., 1954 // Гражданский процесс. Хрестоматия: Учебное пособие. 2-е изд. / под ред. Проф. М.К. Треушникова. М.: ОАО «Издательский Дом «Го-

родец», 2005. - С. 271-273.

109

ных правоотношений. Но об обязательности любого общественного объеди-

нения как субъекта публичных правоотношений также говорить не прихо-

дится.

К субъектам, наделѐнным властными публичными полномочиями относят-

ся отдельные организации, например, государственные учреждения, государ-

ственные корпорации определѐнных типов, отдельные лица (лоцманы мор-

ских портов).

Народ как носитель и источник власти должен быть рассмотрен особо, но не как обязательный, а как факультативный субъект публичных правоотно-

шений.

Очевидно, что мы сталкиваемся с проблемой обобщения обязательных субъектов на общетеоретическом уровне, о чѐм уже говорилось в начале раз-

дела. Имеет место как разнородность субъектов, наделѐнных государствен-

ными или муниципальными полномочиями, так и их разноотраслевая при-

надлежность. Есть субъекты обязательные лишь для отдельных видов пуб-

личных правоотношений, например, государство для международных. Соот-

ветственно, на обобщѐнном уровне можно отнести к обязательным субъек-

там всех без исключения публичных правоотношений следующие:

1.Государственные органы;

2.Органы местного самоуправления;

3.Организации и лица, наделѐнные законом отдельными государствен-

ными или муниципальными властными полномочиями

Наличие хотя бы одного из проанализированных в работе субъектов явля-

ется первичным индикатором того, что мы имеем дело с публичными право-

отношениями. Но одного этого недостаточно. Обусловлено это, во-первых,

тем, что властвующие субъекты могут вступать и в частноправовые отноше-

ния, а во-вторых, наличием правоотношений комплексного, межотраслевого,

надотраслевого характера, по определѐнным критериям отграничиваемые от публичных и частных правоотношений в «чистом» виде. С другой стороны отсутствие в структуре правоотношения хотя бы одного субъекта, наделѐн-

110