Monografia_Obsh_teoria

госкорпораций, но и оценить необходимость существования такого рода ор-

ганизационно-правовой формы юридических лиц359.

Встаѐт вопрос о возможности участвовать в административно-

процессуальных правоотношениях так называемых эмансипированных лиц.

Если речь идѐт о внесудебном способе обжалования действий и бездействий государственных органов, то действующее законодательство вообще не со-

держит упоминания о возрасте лица, которое может подать жалобу. Раз так,

то следует обратиться к положениям Конституции РФ, которая предполагает полный объѐм дееспособности с 18-и летнего возраста. Но не ясно, охватыва-

ется ли право жалобы словосочетанием «в полном объѐме» или выходит за его рамки. Представляется, что косвенный ответ на этот вопрос даѐт ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, где говорится, что гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. И тот же ГПК РФ в ст. 37, раскрывая гражданскую процессуальную дееспособность несовер-

шеннолетних, делает несколько оговорок относительно возраста, с которого лицо может лично защищать свои права в производстве из публичных право-

отношений. Во-первых, с момента вступления в брак или эмансипации. Сле-

дует заметить, что правила о последствиях эмансипации применяются в тех случаях, и к тем правоотношениям, к которым иным федеральным законом не установлено иных возрастных рамок реализации конкретного права. Так,

например, даже и эмансипированное лицо не может приобретать оружие, из-

бирать, быть избранным, призываться или иным образом поступать на госу-

дарственную службу. Административное законодательство не содержит спе-

циальных оговорок о правах эмансипированных, следовательно, эмансипи-

359 Медведев упразднит госкорпорации, созданные Путиным? - новость дня в рубрике

Экономика и бизнес - Newsland.ru

http://www.newsland.ru/News/Detail/id/349530/cat/44/?_openstat=ZGlyZWN0LnlhbmRleC5yd

TsxNTg2MjA2OzQ2NDE2NTA7eWFuZGV4LnJ1Omd1YXJhbnRlZQ

171

рованное лицо может быть полноправным участником административно-

правового спора, как в суде, так и во внесудебном порядке. Второй случай оговорен ч. 4. ст. 37 ГПК РФ и касается личного участия в спорах несовер-

шеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Но для реализации этого права необ-

ходимо, чтобы оно было специально предусмотрено в федеральном законе.

Таким образом, статьи 37 и 254 ГПК РФ дают основания для применения аналогии закона к спорным правоотношениям, рассматриваемым во внесу-

дебном порядке в части определения возраста наступления процессуальной административной дееспособности. Статья же 43 АПК РФ отсылает к иным федеральным законам для решения вопроса о том, имеет ли право лицо на судебную защиту в арбитражном суде.

Организации как субъекты административных правоотношений должны рассматриваться лишь при должном разъяснении самого термина «организа-

ция». Некоторые акты, например Налоговый кодекс РФ, отождествляют тер-

мин «организация» с понятием «юридическое лицо». АПК РФ употребляет в статье 43 данный термин, не раскрывая его сути.

Организация – термин, обозначающий достаточно широкий круг явлений,

обозначая и определѐнную деятельность исполнительного характера, и опре-

делѐнную форму взаимодействия между людьми для достижения определѐн-

ных целей. Подобной точки зрения придерживались и придерживаются зна-

чительная часть специалистов в сфере административного права360. В то же время, некоторые авторы рассматривают в качестве организаций родовое по-

нятие, охватывающее все виды предприятий, акционерных обществ, учре-

ждений и не включают в него органы государственной власти и государ-

ственные органы361. Если провести сравнительный анализ таких федеральных

360 См. напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть общая: Учебник /Д.Н.

Бахрах. – М.: БЕК, 1993. С. 21-22.; Старилов Ю.Н. Курс общего административного пра-

ва. Том 1 /Ю.Н. Старилов. – М.: НОРМА, 2002. С. 427.

361 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса /Ю.А. Тихомиров. –

М., 1998. С. 284.

172

законов как Гражданский кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, то обнаружи-

вается, что ст. 48 ГК РФ определяет юридическое лицо как организацию с соответствующими признаками, а ч. 2 ст. 11 НК РФ определяет организацию через понятие юридического лица! Очевидный нонсенс, на который нельзя не обращать внимание вне зависимости от того, для каких целей даѐтся соот-

ветствующее определение в Налоговом кодексе РФ. Подобное противоречие встречается и в ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях»362, где религиозная организация в ст. 8 определяется через понятие юридическое лицо. Есть организации, не являющиеся юридическими лицами. К ним можно отнести, например, органы территориального обще-

ственного самоуправления населения, определяемые как одна из форм само-

организации граждан по месту жительства.

Следует различать органы государственной власти, государственные и муниципальные органы, являющиеся организациями и органы юридического лица, организациями не являющиеся. Существуют организации легальные и нелегальные. Последние являются предметом изучения в основном науки уголовного права и криминологии. С учѐтом сказанного, организацию мож-

но определять как лицо представляющие себя в форме предусмотренной дей-

ствующим законодательством и функционирующее для достижения не за-

прещѐнной законом цели.

Встаѐт вопрос о том, могут ли организации, не являющиеся юридическими лицами защищать свои права и законные интересы в суде. АПК РФ говорит об организациях, за которыми право на судебную защиту в арбитражном су-

де признаѐтся федеральным законом. ГПК РФ в этом смысле не отличается от АПК РФ. Если обратиться, например, к содержанию Федерального закона

«О свободе совести и религиозных объединениях» от 25 сентября 2006 г., то выясняется, что п. 3 ст. 14 данного закона предусматривает право органов прокуратуры, федеральных органов государственной регистрации и его тер-

риториальных органов, а также органов местного самоуправления вносить в

362 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4765; 2000. № 14. Ст. 1430.

173

суд представления о запрете деятельности религиозной группы. Следова-

тельно, религиозная группа, не являясь юридическим лицом, может защи-

щать свои права и интересы в суде, то есть обладает процессуальной право и дееспособностью и соответственно, может быть субъектом комплексных ад-

министративных правоотношений. Другими словами, если мы хотим понять есть ли у организации, не являющейся юридическим лицом право на судеб-

ную защиту своих прав, необходимо исследовать законодательство о статусе такого рода организаций, а не административно-процессуальное законода-

тельство.

Особую группу административных правоотношений составляют слу-

жебные правоотношения.

Особенности субъектного состава служебных правоотношений следует проанализировать в их сопоставлении с субъектами трудовых правоотноше-

ний, так как часто трудно провести границу между ними.

Так, в трудовых правоотношениях работодателем является физическое или юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые правоотноше-

ния с работником. Объектом трудового правоотношения выступают те блага,

по поводу которых оно возникает, т.е. прежде всего результаты трудовой де-

ятельности и оплата наѐмного труда. Его целью является самообеспечение и саморазвитие путѐм извлечения прибыли от результатов своей деятельности.

Последняя осуществляется на основе норм гражданского права, предполага-

ющих свободу выбора партнѐров, равенства в отношениях с ними (ст. 1 ГК РФ). Это, как считает С.Поляков363, предопределяет равенство работодателя с работниками предприятия. Основой их отношений является эквивалентная продажа рабочей силы. Содержание трудовых правоотношений ограничива-

ется взаимными правами и обязанностями работодателя и работника (ст. 21,

22 ТК РФ).

363 Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юс-

тиция. 1998. № 12.

174

В служебных правоотношениях в роли работодателя (нанимателя) выступает государство, другой стороной правоотношений является государственный служащий. Данный подход основывается на так называемой теории юридической личности государства, согласно которой государство, т.е. сама Российская Федерация… в строго юридическом смысле может рассматриваться наряду с гражданином как самостоятельная сторона государствен- но-служебного правоотношения…»364. Однако при поступлении на государственную службу гражданин имеет дело с конкретным чиновником, выступающим в данном случае от имени Российской Федерации или еѐ субъекта.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. ФЗ от 1 дек. 2007 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»365 использует для его характеристики термин «представитель нанимателя», закрепляя, что нанимателем выступает Российская Федерации или субъект РФ. Представитель нанимателя принимает решение о приеме претендента на государственную службу, может издавать приказы и распоряжения, обязательные для всех служащих государственного органа. В этом смысле его положение аналогично положению представителя работодателя, чей статус установлен ст. 33 Трудового кодекса РФ. Таким образом, правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: государственный гражданский служащий, с одной стороны, находится в правоотношении с государ- ством-нанимателем, а с другой стороны – с руководителем государственного органа, как представителем нанимателя. Как подчѐркивает Л.А. Чиканова, «государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени должность в государственном

364 Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С. 11-24.

365 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2007. № 49. Ст. 6070.

175

органе». С другой стороны, Л.А. Чиканова делает обоснованное предложение: «В Закон необходимо внести изменение, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель (представитель нанимателя)»366.

В свою очередь, государственные служащие, являясь субъектами госу- дарственно-служебных правоотношений, не являются обычными работниками, которые принимаются на службу в частном порядке, они обладающий особой правосубъектностью, которая является частью административной правосубъектности.

Государственные служащие действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, государственные служащие имеют особый государственно-правовой статус367.

Важнейшей проблемой субъектного состава служебных правоотношений является возможность допуска иностранных граждан к поступлению в Вооруженные Силы Российской Федерации по контракту (ст. 18.1 ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. ФЗ от 4 дек. 2007 г.) «О воинской обязанности и военной службе»368). В то же время в ст. 1 ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 1 дек. 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»369 определено: «Государственная служба Российской Федерации

– профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федера-

ции по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации...», – следовательно, этой

366Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2005. С. 11.

367Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. С. 23.

368Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; 2007. № 50. Ст. 2241.

369Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст.2063; 2007. № 49. Ст. 6070.

176

правовой нормой определен конкретный субъект данных правоотношений – гражданин Российской Федерации, что полностью соответствует аналогич-

ной конституционно-правовой норме (п. 4 ст. 32), предусматривающей рав-

ный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе, иных субъектов права данная норма не определяет. Таким образом, предусмотрев возможность иностранных граждан быть субъектом военно-служебных пра-

воотношений, законодатель создал явную правовую коллизию.

Более того, Конституция Российской Федерации (п. 4 ст. 32), определяя субъект правоотношений, наделенный правом проходить государственную службу в Российской Федерации, устанавливает: «Граждане Российской Фе-

дерации имеют равный доступ к государственной службе». В данном случае,

так же как и в ст. 59, Конституция РФ выражается вполне определенно, без всякой двусмысленности и разночтения, предоставляя право проходить госу-

дарственную службу исключительно (!) гражданам РФ.

Все вышеизложенное позволяет усомниться, что данные правоотноше-

ния (военно-служебные и государственно-служебные) окончательно урегу-

лированы правом. Налицо правовая коллизия, которую необходимо разрешать370.

Объектом служебного правоотношения являются действия (решения)

субъектов служебных правоотношений, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии государственным служа-

щим – должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении им дисциплинарного проступка.

Внаучной литературе по теории права отмечается, что люди участвуют

вправоотношениях ради удовлетворения своих политических, материаль-

ных, культурных и иных социальных интересов и потребностей. Особенно-

стью же объекта служебного правоотношения является то, что целью участия

370 См. подробнее: Неверов А.Я. Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права? // Закон и армия. 2005. № 3.

177

государственные служащие в служебных правоотношениях является не до-

стижение собственных целей, а реализация задач и функций государства.

Содержание служебных правоотношений заключается в особых правах и обязанностях государственного служащего и представителя нанимателя,

основанных на принципах верности, подчинения и доверия. Обязанность государства – признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – является одновременно и обязанностью государственного слу-

жащего.

Государственные служащие имеют особый государственно-правовой статус. Ю.Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных слу-

жащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служа-

щих, установленных законодательством и гарантированных государством371.

По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е.

главные черты самой сущности этих правоотношений. Каждый государ-

ственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является, как верно отмечает Ю.Н. Старилов, центральным элементом правового институ-

та государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны

«обслуживать» функционирование государственной службы и служащих

(кадрового персонала)372.

Практически идентичную позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что право-

вое положение (статус) государственного гражданского служащего характе-

371См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 251.

372См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 436.

178

ризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, свя-

занных с гражданской службой373.

В свою очередь, А.П. Алехин, характеризуя административно-правовой статус государственных служащих, полагает, что основу его образуют права и обязанности, которые могут быть подразделены на служебные и неслужеб-

ные374. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских слу-

жащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и

специальным (административным) законодательством обязанностей и прав,

свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий,

поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-

служебных отношений, субъектами которых они выступают375.

Муниципально-правовые отношения представляют собой юридиче-

скую связь между участниками общественных отношений, характер и преде-

лы которой определены нормами муниципального права, являются волевыми отношениями, так как зависят от воли и сознания людей, обеспечиваются и охраняются государством376.

Говоря о признаках, свойствах, характерных чертах муниципально-

правовых отношений, как особого вида публичных правоотношений, необхо-

димо отметить, что также как и конституционно-правовые отношения, они имеют черты, свойственные всем правоотношениям, так как являются их ви-

дом. Эти признаки мы условно называем «общими» признаками муници-

373См.: Овсянко Д.М. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2005. С. 113.

374См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.,

2005. С. 171.

375 См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 27.

376 Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения: Монография. –

Омск.госуниверситет, 2001.

179

пально-правовых отношений. К их числу относятся следующие. Во-первых,

муниципально-правовые отношения представляют собой связь между лица-

ми, возникающую на основе норм права. Во-вторых, возникающая на основе норм права связь между субъектами муниципально-правовых отношений проявляется в их субъективных юридических правах и обязанностях: муни-

ципально-правовые отношения – это конкретизированная применительно к определенным лицам норма муниципального права. Например, в муници-

пально-правовых отношениях по поводу изменения границ муниципального образования норма ст. 131 Конституции РФ устанавливает право населения выразить свое мнение и обязанность органов местного самоуправления и ор-

ганов государственной власти субъектов РФ учесть это мнение. В-третьих,

муниципально-правовые отношения – это связь между субъектами, которая поддерживается (гарантируется) принудительной силой государства. В-

четвертых, муниципально-правовые отношения – это возникающая на основе норм права связь между субъектами (участниками), которая в той или иной степени имеет индивидуальный характер.

Вторую группу признаков муниципально-правовых отношений состав-

ляют правоотношения, «специфического» свойства – признаки, характери-

зующие исключительно муниципально-правовые отношения. В их числе. Во-

первых, детерминированность муниципально-правовых отношений консти-

туционно-правовыми отношениями377. Этот признак муниципально-

правовых отношений объясняется специфическим характером предмета кон-

ституционного права, в который в определенной части включены и муници-

пально-правовые отношения, а также кругом участников (субъектов) госу-

дарственно-правовых отношений, в который входят и участники муници-

пально-правовых отношений. Права и обязанности субъектов муниципально-

правовых отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением ос-

377 Между соавторами данного параграфа так и не найдено компромиссного варианта ис-

пользования терминов «конституционные правоотношения» и «государственно-правовые отношения».

180