Monografia_Obsh_teoria

Анализируя соотношение публичного и частного интереса в конститу-

ционных правоотношениях, Л.А. Шарнина приходит к интересным выводам.

Прежде всего, в нормативных конструкциях отечественной правовой систе-

мы не всегда верно определяются субъекты прав. Так в ст. 42 Конституции РФ говорится, что каждый имеет право на благоприятную окружающую сре-

ду. В основе этого права лежит публичный интерес: благоприятная окружа-

ющая среда является общим благом, и удовлетворение этого интереса объек-

тивно невозможно в индивидуальном порядке. Следовательно, субъектом этого права индивид являться не может. При подобном закреплении субъек-

тов права, вызванном смешением понятий публичного и частного интересов,

права лишаются реальных гарантий со стороны государства. Индивиды их в принципе реализовать не могут, а для соответствующих общностей законо-

дательство не устанавливает необходимых правовых гарантий.

Поскольку в публичном интересе заключается общее благо, обладание которым ценно для каждого индивида, ограничение прав и свобод личности вполне возможно, исходя из публичных интересов. В таком соотношении частного и публичного интереса заключается социальная справедливость.

Ограничение права производится не в пользу какого-то иного лица, а в поль-

зу общего блага, значит, и блага лица, права которого ограничиваются.

На современном этапе одной из проблем развития процессуального пра-

ва является институт защиты публичного, общественного интереса. Пред-

ставляется, что это общая процессуальная форма, которую можно обнару-

жить не только в гражданском, но и в уголовном и в других разновидностях юрисдикционного процесса. Она является основой деятельности Конститу-

ционного Суда РФ в рамках конституционного судопроизводства.

Как отметил А.В. Кряжков, «в Конституции РФ Конституционный Суд находит выражение публичного интереса, ложащегося в обоснование его ре-

71

шений»167. На защиту публичных интересов направлена и деятельность уставных судов.

В процессуальном праве правовые понятия «публичного» и «частного» несут уже комплексную смысловую нагрузку, отошли от своего материаль-

но-правового содержания, поскольку индивидуальным (личным) может быть обращение за защитой интереса, вытекающего из публичного, например ад-

министративного, правоотношения. Тем не менее, в процессуальном смысле

–это обращение за защитой частного интереса.

Сдругой стороны, защитой публичного интереса, по нашему мнению,

следует считать и обращение в защиту интересов большого круга лиц (не-

определенного круга лиц), когда интересы эти хотя и вытекают из частно-

правовых отношений, но в силу того, что субъектов нарушенного права мно-

го, ситуация их защиты приобретает публичное, общественное значение. И

именно поэтому в чужих интересах, в интересах этой большой группы лиц обращается государственный или иной орган со специальной компетенци-

ей168.

При отсутствии разумного баланса публичных и частных интересов мо-

жет возникнуть конфликт интересов, приводящий к спорам в публичной сфере.

Термин «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) - определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций,

мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые пози-

ции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или сред-

167 Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 98.

168 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6.

72

ства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов,

желаний, влечений оппонентов и т.п.169

Понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появи-

лось впервые применительно к законодательству о предпринимательской де-

ятельности. Распространение данного института на сферу публичного управ-

ления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.

По мнению С.Е. Чаннова170, одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, яв-

ляясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от сво-

их конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему допол-

нительных гарантий. На наш взгляд, достижение оптимального соотношения частных и публичных интересов возможно в первую очередь посредством качественного реформирования законодательства в публичной сфере.

Подводя итог, следует отметить, что объектом публичного правоотноше-

ния является объект интереса участников правоотношения. Или, другими сло-

вами, то, на что направлено поведение участников публичного правоотноше-

ния, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъек-

тивных прав и обязанностей. Объект публичного правоотношения связывает

169Социальная психология. Словарь / под ред. М.Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах /под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.

170Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2. С. 23.

73

его субъектов друг с другом, поэтому к нему обращены интересы каждой сто-

роны правоотношения.

В публичных отраслях права, где одной из сторон правоотношения всегда является государство (муниципальное образование) или уполномоченный гос-

ударственный орган (орган местного самоуправления), обязанности которых нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии, в отличии от цивилистической модели правоотношений объект публичного правоотноше-

ния не всегда может быть определѐн через интерес управомоченного лица.

Поэтому в публичных правоотношениях объект правоотношения удовлетво-

ряет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны.

74

§ 2. Теория предмета публичного правоотношения

Хотелось бы сразу обозначить авторскую позицию соотношения объекта и предмета публичного правоотношения. Мы придерживаемся позиции много-

аспектности объекта публичного правоотношения, воспринимая его в каче-

стве и поведения человека и организаций, и в качестве объектов материаль-

ного мира. Проявления поведения как объекта правоотношения в свою оче-

редь может выражаться через юридически значимые действия, что сближает объект и юридический факт при известном разделении их. Определяющим элементом объекта публичного правоотношения выступает публичный инте-

рес, являющийся выражением группового индивидуального интереса, выра-

жаемого в виде публично-правовой идеологии или публично-правовой поли-

тики.

Предмет публичного правоотношения является частью объекта, вы-

ражает его наиболее существенные черты, но не поглощает его. Предмет публичного правоотношения многообразен, но объединѐн в рамках опреде-

лѐнных родовых объектов, что позволяет дифференцировать отрасли пуб-

лично-правового регулирования.

Говорить о предмете публичного правоотношения исключительно сложно, так как данная научно-правовая категория достаточно редко являет-

ся объектом исследования ученых. Еременко А.С., исследуя специфический вид правоотношения – отношения по толкованию конституционно-правовой нормы, разграничивает понятия «объект правоотношения» и «предмет пра-

воотношения» и приходит к выводу, что предмет правоотношения есть носи-

тель юридически значимых свойств и признаков блага, имеющего юридиче-

ское значение. Предметом конституционного правоотношения толкования правовых норм, по его мнению, является данная конкретная правовая норма,

подлежащая применению Конституционным Судом РФ171. Предмет консти-

171 См. подробнее: Еременко А. С. Вопросы объекта и предмета конституционного право-

отношения толкования правовой нормы // Проблемы государственного строительства и

75

туционного права как отрасли права отграничивает от объекта конституци-

онного правоотношения Ю.А. Дмитриев172: Автор рассматривает в развитии и дискурсе вопросы понятия и содержания предмета отрасли конституцион-

ного права РФ; особенностей предмета конституционного права в зарубежных странах.173

Часто соотношение «предмета регулирования» и «предмета правоот-

ношения» замыкается на дихотомическую конструкцию типа «что-то пред-

ставляет собой часть чего-то». Рассматривая динамику финансовых отноше-

ний, А.А. Нечай, предлагает признать, что «финансовому праву присущи все основные черты публичного права, в частности и то, что предметом регули-

рования являются публичные отношения»174. Сравнивая предмет финансово-

го права и предмет финансового правоотношения, Ашмарина Е.М. указыва-

ет, что «отношения, возникающие в процессе ведения учета, непосредствен-

но связаны с экономикой, поскольку предметом, например бухгалтерского учета, является вся хозяйственная деятельность организаций, для осуществ-

ления которой необходимо располагать определенными средствами, а метод бухгалтерского учета - совокупность приемов и способов, применяемых в определенной последовательности и взаимосвязи для отражения объектов учета»175. Однако, и это сравнение не добавляет ясности.

права. Вып. 2. М.: Изд-во РАГС, 2002; Юридический состав конституционного правоотношения толкования правовой нормы // Сборн. науч. ст. аспирантов. М.: Изд-во РАГС,

2002.

172 Дмитриев Ю.А. К вопросу об определении предмета отрасли конституционного права //

Государство и право. 2002. № 7. Стр. 13-22.

173См. также: Дидикин А.Б. Предмет науки конституционного права в России: история и современность // Философия и образование. 2006. № 3. C. 114-119

174Нечай А.А. . Динамика финансовых отношении и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. 2001. № 1. С. 33-38.

175Ашмарина Е.М. Специфика содержания некоторых финансово-правовых норм // Государство и право. 2005. № 2. С. 107-111.

76

По мнению проф. Сильченко Н.В., в исследованиях предмета публич-

ного правоотношения сложилась такая же ситуация, как и в исследованиях предмета правового регулирования: «суть которой в том, что, несмотря на большую теоретическую и практическую важность для юридической науки данной научно-правовой конструкции, ее общетеоретические разработки се-

годня осуществляются неудовлетворительно»176.

Аналогичную проблему, но в динамике развития (построения и напи-

сания) диссертационных исследований рассматривает Валеев Г.Х.177, указы-

вая, что выделение объекта и предмета исследования не только для начина-

ющего, но даже и для достаточно зрелого учѐного подчас становится камнем преткновения, так как до сих пор в недостаточной степени разработаны ме-

тодологические требования к формулированию ключевых понятийно-

терминологических категорий, которые определяют содержание и направ-

ленность исследования. В некоторых случаях эти две категории: «объект» и «предмет» преподносятся в качестве синонимичных: в одном и том же ис-

точнике объект (лат. objectum - предмет) - это «то, что существует вне нас и независимо от нашего сознания и является предметом познания, практиче-

ского воздействия»178, а предмет - это «всякая материальная вещь, объект по-

знания»179. традиционно считается, что объект - это то, что противостоит субъекту, на что направлена его научно-исследовательская, познавательная деятельность. Объектом становится лишь та реальность, которая начинает осваиваться познающим субъектом в процессе научно-исследовательской де-

ятельности. Один и тот же объект может быть предметом исследования раз-

ных наук (педагогики, психологии, социологии, философии и др.). Объект

176Сильченко Н.В. Проблемы предмета правового регулирования // Государство и право. 2004. № 12. С. 61-64.

177Валеев Г.Х. Объект, предмет и тема научного исследования //Педагогика. 2002. № 2. С.. 27-31.

178Кондаков И. И. Логический словарь. М.: Наука. 1971. С. 350.

179Там же. С. 413.

77

включает в себя предмет в качестве неотъемлемой составной части. Иногда говорят, что формулировка предмета исследования должна перекликаться с формулировкой темы исследования - это в какой-то степени ориентирует ис-

следователя, но в целом ясности не вносит.

В рамках исследуемой проблематики, мы столкнулись со своего рода правовым феноменом: несмотря на такую принципиальную разницу объек-

тах, субъектах и, главное, методах частноправового и публично-правового регулирования, предметы названных правоотношений по большей части од-

ни и те же, за исключениями тех, которые имеют свойство «сугубой публич-

ности» (термин - Мокина Т.В,) в силу теоретической разработанности в док-

трине российского права (например, публичный интерес) или прямого указа-

ния в законодательстве (например, денежная наличность, ценные бумаги, до-

кументы, удостоверяющие документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства как предметы административных правонарушений в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Один из соавторов данной работы, Т.В. Мокина, считает, что предмет правоотношения - материальное или нематериальное благо либо поведение лица, по поводу которого возникает правоотношение, при этом не любое бла-

го, а только то, которое взаимосвязано с общественными интересами, инте-

ресами личности, которые регулируются правом. К числу материальных благ относятся земля, недра, реки, озера, моря, дома, строения, сооружения, иму-

щественные комплексы, вещи и т.п. - например, в отношениях по установле-

нию налога на землю, земля по форме материального существования - пред-

метом; а по форме правого (юридического) закрепления - объект налогооб-

ложения. Земля как основа жизнедеятельности - уникальная материальная и правовая конструкция: являясь объектом правовой охраны, она, в то же вре-

мя - предмет публичного правоотношения, возникающего, например, в связи с изъятием земельного участка для государственных и (или) муниципальных нужд.

78

Последнее - особенно актуально в связи с изданием ФЗ РФ от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»180. Согласно ст. 17 закона, земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов краевого значения, относятся к собственности Краснодарского края; земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов муниципального значения, относятся к собственности муниципального образования город-курорт Сочи. При этом, со дня утверждения документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и до 1 января 2015 года земельные участки, предназначенные для строительства олимпийских объектов, не подлежат отчуждению из государственной и муниципальной собственности.

В соответствии с положениями главы 3 указанного закона («Особенности регулирования градостроительных и земельных отношений в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр»), земельные участки являются предметом публичных правоотношений:

Практически все отрасли права предусматривают правоотношения, предметом которых являются земля и другие разновидности собственности -

различен только аспект материального блага, его правовой режим, предусмотренный нормами той или иной отрасли права. Соответственно отличаются и правоотношения, поскольку применяются различные методы правового регулирования. Это можно увидеть на следующем примере. Деньги являются предметом финансово-правовых отношений. Характерная особенность этих отношений - применение авторитарного метода правового регулирования. Предметом многих правоотношений является нематериальное благо. Примеры могут быть приведены по многим отраслям права (интеллектуальная собственность, честь, достоинство человека и т.п.). Рубинштейн А.,

180 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.

79

в частности, выделяет общественный интерес, общественные блага, обще-

ственные потребности, публичные блага и несводимые интересы в качестве предмета публичного экономического правоотношения181.

В ряде случаев предметом тех или иных правоотношений является по-

ведение человека (выполнение обусловленной договором или контрактом ра-

боты, оказание определенного вида услуг, выполнение определенных функ-

ций органом государства, должностным лицом). Существуют и такие право-

отношения, в которых сочетаются все эти элементы. Например, правоотно-

шения, вытекающие из договора о создании, разработке и передаче научно-

технической продукции. Договором предусматриваются вид выполняемых работ, сроки, оплата и конечный результат - научно-техническая продукция. (Научно-техническая продукция - это, как известно, разновидность собствен-

ности.)

Следует указать на то, что ряд авторов в принципе не разграничивают объект и предмет правоотношения. Такое разграничение, на наш взгляд, за-

висит от того, какой теории правоотношения придерживается автор: мони-

стической или плюралистической. С точки зрения монистической концепции у всех правоотношений имеется единый, общий объект - поведение людей.

Эта концепция исходит из того, что только действия, поступки людей под-

вергаются регулированию правовыми нормами и лишь поведение человека способно реагировать на правовое воздействие. С точки зрения плюралисти-

ческой концепции у правоотношений существуют разнообразные объекты,

объекты правоотношений столь же многообразны, сколь многообразны и ре-

гулируемые правом общественные отношения. Эта концепция исходит из то-

го, что субъективное право - это не только право на действия (свои или чу-

жие), но и на определенные блага. Этот подход признается более реалистич-

ным и поддерживается большинством ученых. И именно в рамках данной концепции среди видов объектов правовых отношений выделяю: во-первых,

181 Рубинштейн А. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономи-

ки. 2007. № 10. С. 90-113.

80