Monografia_Obsh_teoria

-товары (вещи), свободная реализация которых запрещена – в случае такой реализации (ст. 14.2. КоАП РФ);

-товары, содержащие товарный знак, используемый незаконно (ст. 14.10.

КоАП РФ);

- этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, пиво и напитки, изготавливаемых на его основе – в случае нарушение правил про-

дажи, незаконного производства, поставки или закупки этилового спирта,

использования этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и

спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, нарушения установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст.ст.

14.16. – 14.19. КоАП РФ);

- лом и отходы цветных и чѐрных металлов – в случае нарушения правил об-

ращения с ними и отчуждения (ст. 14.26. КоАП РФ);

-денежная наличность – в случае нарушения порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1. КоАП РФ);

-ценные бумаги – в случае недобросовестной эмиссии ценных бумаг и неза-

конных операций с ценными бумагами (ст.15.17., 15.18. КоАП РФ);

Документы, удостоверяющие денежные и иные обязательства – в случае их незаконной выдачи (ст. 15.24.1. КоАП РФ);

-акции - в случае нарушения правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества (ст. 15.28 КоАП РФ);

-государственные символы Российской Федерации – в случае нарушения по-

рядка их использования (ст. 17. 10. КоАП РФ);

- государственные награды – в случае их незаконного ношения (ст. 17.11.

КоАП РФ);

- форменная одежда со знаками различия, с символикой государственных во-

енизированных организаций, правоохранительных или контролирующих ор-

ганов – в случае ее незаконного ношения (ст. 17.12. КоАП РФ);

91

-предметы, запрещенные к передаче лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания – в случае их передачи либо попытки передачи (ст. 19.12. КоАП РФ);

-драгоценные металлов, драгоценные камни или изделия, их содержащие – в

случае нарушения правил извлечения, производства, использования, обраще-

ния, получения, учета и хранения (ст. 19.14. КоАП РФ);

- удостоверение личности гражданина (паспорта) - в случае умышленной порчи либо утраты по небрежности, а также незаконного изъятия или приня-

тия (ст. 19.16., 19.17. КоАП РФ);

- нацистская символика или атрибутика – в случае ее пропаганды или пуб-

личного демонстрирования (ст. 20.3. КоАП РФ);

- гражданское, служебное или пневматическое оружие и патроны к нему – в

случае нарушения правил производства, продажи, коллекционирования, экс-

понирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему, установки на гражданском или служебном оружии приспособления для бесшумной стрельбы или прицела (прицельного комплекса) ночного ви-

дения, незаконного изготовления, продажи или передачи пневматического оружия, пересылки оружия, нарушения правил перевозки, транспортирова-

ния или использования оружия и патронов к нему, стрельбы из оружия в не-

отведенных для этого местах (ст.20.8. – 20.10., 20.12., 12.13. КоАП РФ);

- механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устрой-

ствами либо искровыми разрядниками – при продаже их без соответствую-

щей лицензии (ст. 20.15. КоАП РФ);

- специальные технические средства, предназначенные для негласного полу-

чения информации – в случае нарушения правил их производства, хранения,

продажи и приобретения или незаконного использования (20.23., 20.24. Ко-

АП РФ)

92

- документы воинского учета – в случае их умышленной порчи или утраты

(ст. 21.7 КоАП РФ).

Особое место в числе предметов публичного правоотношения занимают,

на наш взгляд, объекты муниципальной собственности – в соответствии с нормами ч.1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной соб-

ственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Предметом указанное имущество может быть в публичных правоотно-

шениях трѐх групп: во-первых, отношений, являющихся правовым следстви-

ем реализации федеральными органами государственной власти полномочий в области местного самоуправления (в соответствии с нормами ст. 5 закона);

во-вторых, отношений, являющихся правовым следствием реализации орга-

нами государственной власти субъектов РФ полномочий в области местного самоуправления (в соответствии с нормами ст. 6 закона).

Третью группу публично-правовых отношений, предметом которых может быть имущество, находящееся в муниципальной собственности со-

ставляют отношения по решению вопросов местного значения, решаемые как раз посредством этой собственности. Указанные публично-правовые отно-

шения структурированы в нормах Федерального закона «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в не-

сколько групп - в зависимости от вида муниципального образования - субъ-

екта публичного правоотношения: - по решению вопросов местного значения поселения (ст. 14); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам мест-

ного значения поселений (ст. 14.1. закона); - по решению вопросов местного значения муниципального района (ст. 15 закона); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов (ст. 15.1.

закона); - по решению вопросов местного значения городского округа (ст. 16

закона); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значе-

93

ния городского округа (ст. 16.1. закона); - по решению общих вопросов мест-

ного значения (ст. 17 закона); - возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 20

закона).

Хотелось бы подчеркнуть, что своѐ мнение о предмете публичного правоотношения как о тех конкретных субъективных правах и конкретных юридических обязанностях, для приобретения, осуществления и исполнения которых конкретные субъекты права при наличии необходимых правовых условий вступают в конкретные правоотношения и в соответствии с требова-

ниями реализуемой нормы права совершают надлежащие правомерные дей-

ствия197. Понятие предмета правоотношения в такой концепции выражает правовой смысл, предназначение и цель правоотношения - конкретизацию абстрактного содержания реализуемой нормы права. Предмет правоотноше-

ния в таком случае - это реализованное, индивидуально-конкретизированное выражение объекта правоотношения.

197 См. напр.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж,

2003. С. 68-69.

94

§3. Обязательный и факультативный субъект публичного право-

отношения

Вопрос об обязательном субъекте публичного правоотношения в принципе не является новым для отраслевых теорий публичных правоотношений. Но с точки зрения фундаментального осмысления возникает необходимость вы-

явить общие характерные черты субъекта публичного правоотношения и черты, характеризующие исключения из общих правил публичной право-

субъектности. Априори можно предположить, что субъект публичного пра-

воотношения должен иметь публичные права и нести публичные обязанно-

сти. Но только этого тезиса недостаточно для выделения такого характерного признака публичного правоотношения как обязательный субъект. Встаѐт во-

прос можно ли на уровне общетеоретического обобщения вывести такую ка-

тегорию как обязательный субъект публичного правоотношения. Рискнѐм предположить что да, хотя в ходе исследования придется преодолеть не только проблему разнородности материально-правового статуса субъектов публичных правоотношений, но и проблему различных типов их процессу-

ального положения, тем более, что содержательная сторона некоторых юри-

дических процессов остаѐтся дискуссионной198.

Нами предлагаются следующие исходные признаки обязательного субъекта публичного правоотношения, которые могут быть уточнены или дополнены

врезультате исследования.

1.Признак организационного или биологического обособления.

2.Признак наличия публично-правовой правосубъектности.

3.Наличие публично-правового статуса и компетенции.

198 Рискнѐм, тем не менее, выдвинуть тезис о том, что при всей дискуссионности объѐма и содержательной характеристики некоторых видов юридических процессов, например, ад-

министративного, все они, за исключением, так называемых третейских процедур, кото-

рые дискуссионны с точки зрения относимости к публичному процессу, являются пуб-

личными.

95

4. Наличие полномочий властного характера.

Итак, если начать с анализа первого из заявленных признаков, то выясня-

ется, что можно разделить всех обязательных субъектов публичных правоот-

ношений на физических лиц и различные организации.

Физическим лицам как субъектам публичных правоотношений обязатель-

ность имманентно не предполагается в силу того, что система социальных отношений предполагает в качестве субъектов таких отношений не только людей, иногда не равных по своему биологическому статусу, но и объедине-

ния людей, порой условные, типа государства, субъекта федерации, муници-

пального образования. Другими словами, физическое лицо становится обяза-

тельным субъектом публичного правоотношения лишь в случае своей при-

надлежности к государственному органу, органу местного самоуправления или иному субъекту, наделѐнному в установленном национальным законода-

тельством порядке соответствующими властными публичными полномочия-

ми. Впрочем, если взять за основу известное высказывание А.И. Елистратова,

который писал, что « правоотношения, связанные с государственным управ-

лением, как и все другие юридические отношения, устанавливаются между людьми и только между людьми»199, то вопрос о наличии коллективных субъектов публичных правоотношений, казалось – бы, отпадает сам собой.

Но не всегда физическое лицо персонифицирует в себе статус государствен-

ного или иного уполномоченного органа. Случаи такие, конечно есть,

например, если рассматривать должность Президента РФ200, который в одном из постановлений Конституционного Суда РФ назван в качестве единолично-

199 Елистратов А.И. Основные начала административного права. « изд., испр. и доп.» М., 1917. // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX – начало XX века:

хрестоматия / сост. и вступ. статья Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 449.

200 Подробнее о статусе Президента РФ см. напр.: Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Росийской Федерации. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2000.; Синю-

гин В.Ю. Административно-правовое управление реформированием. М., 2008. С. 142-154.

96

го государственного органа201. То есть можно сказать в этом случае, что пуб-

личные правоотношения с участием Президента РФ это и отношения с уча-

стием человека и правоотношения с участием государственного органа одно-

временно. Возникают сомнения в однозначности такого рода трактовки. Рас-

смотрим в качестве примера сравнительно недавнюю работу Ю.С. Новико-

вой «Общая теория правоотношений», в которой автор, анализируя субъекты правоотношений, выделяет в качестве самостоятельной группы, так называе-

мые коллективные субъекты, в том числе такие государственные организа-

ции, как государственные органы202. Следуя правилам формальной логики можно сделать лишь один вывод из данных посылок – Президент РФ не мо-

жет рассматриваться в качестве коллективного субъекта публичного право-

отношения. В таком случае можно предположить, что коллективизм не обя-

зательный признак организации и государственного органа. Это подтвержда-

ется, в частности, возможностью создания организаций, состоящих из одного лица203 в соответствии, например со ст. 88 ГК РФ. Другими словами, имея,

ввиду условность многих правовых понятий, законодатель ставит в целом ряде случаев между людьми в правоотношении некие искусственные образо-

вания. В одних случаях эти организационные образования несут в себе пуб-

лично-правовую нагрузку, в других – не несут. Собственно человек может заключать в себе часть или весь объѐм полномочий государственного органа.

Соответственно, если речь идѐт о случаях, когда человек олицетворяет собой государственный орган, его следует относить не к коллективным как это без

201См. напр. По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда РФ № 12-п от 11 июля 2000 года // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3118.

202См.: Новикова Ю.С. Общая теория правоотношения: Учебное пособие / Под ред. Е.А. Киреевой. – Челябинск: Изд. «Фрегат», 2004. С. 92-93.

203См. напр.: Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10. С. 97

97

оглядки на исключения в большинстве случаев делается, а к индивидуаль-

ным обязательным субъектам публичных правоотношений. То есть, мы име-

ем дело и с коллективными, и с единоличными, которые всегда единоначаль-

ные, государственными органами.

Специфика субъектного состава публичных правоотношений во многом определяется государственной политикой в большей или меньшей степенью ориентированной на концентрацию или деконцентрацию власти. Современ-

ное состояние государственной политики в Российской Федерации в этой ча-

сти являет собой тенденцию двуединой направленности. С одной стороны,

идет процесс централизации публично-правовых полномочий в руках феде-

рального центра, а с другой – ряд полномочий делегируется органам местно-

го самоуправления и государственным, а также негосударственным органи-

зациям, не являющимся государственными органами. В силу наделения тако-

вых публично-правовыми полномочиями, они встают в ряд обязательных субъектов публичных правоотношений. Впрочем, в этой связи есть вопросы,

требующие самостоятельного анализа. Дело в том, что простое указание на то, что тот или иной субъект наделен публичными властными полномочиями не в полной мере даѐт правоприменителю чѐткое представление о системе обязательных субъектов публичного правоотношения. Требуется выяснение факта наличия таких полномочий, их характера. Более того, возникает мысль о том, что правонаделѐнные публичными полномочиями организации и лица,

не являющиеся государственными или муниципальными органами, пресле-

дуют в публичном правоотношении не только и не столько публичный,

сколько групповой или частный интерес. В случае с получившими критиче-

ские отзывы со стороны Президента РФ Д.А. Медведева государственными корпорациями так оно возможно и есть204. Необходимо терминологически обозначить такого рода субъекты, чтобы любой правоприменитель имел хотя бы первичный инструментарий для выделения публичных правоотношений из массы иных правоотношений. Решение этого вопроса невозможно без си-

204 http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

98

стематизации сведений о тех субъектах, которые могут быть наделены власт-

ными публичными полномочиями.

И как может быть, не покажется странным, начать следует собственно с государства и государственных образований. Это обусловлено двумя причи-

нами. Во-первых, само государство, согласно конституционному принципу полновластия народа является носителем делегированной народом власти.

Во вторых, следует принципиально разделять государство как субъект права и как субъект правоотношения. Так, например, в теории финансового права довольно последовательно различается государство как субъект права и как субъект правоотношения205.

Вместе с тем, в теоретических исследованиях отраслевой направленности,

например, в теории финансового права указывается на государственные об-

разования как субъекты налоговых правоотношений. В частности, О.А. Но-

гина пишет, что «государство, как обязательный субъект налоговых правоот-

ношений, опосредует своѐ участие в данных правоотношениях через осу-

ществление полномочий специальными государственными органами»206.

М.В. Карасевой (Сенцовой) справедливо указывается, что «тот орган, на до-

лю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации

(еѐ субъектов), не является одновременно деликтоспособным»207. Со стороны представителей науки административного права государство в целом пред-

ставляется политико-юридической умозрительной конструкцией, находящей своѐ выражение лишь в действиях или бездействиях вполне конкретных гос-

ударственных органов и лиц, заключающих в себе часть компетенции госу-

дарства или его составных частей. Применительно к административным пра-

205 См. напр.: Карасѐва М.В.Финансовое право: Общая часть: Учебник. М., 2000. С. 85-91;

Бобкова Л.Л. Государство как особый субъект финансового права // Правовая наука и ре-

форма юридического образования: Сб. научн. трудов. Вып. 15: Российское правовое госу-

дарство: Итоги формирования и перспективы развития. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2003. С. 1617.

206Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С. 87.

207Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113.

99

воотношениям вполне типичной является ситуация когда один федеральный орган исполнительной власти (например, федеральное казначейство) матери-

ально отвечает за действия другого (например, милиции при незаконном привлечении к административной ответственности) по решению суда. При-

чѐм, все указанные субъекты действуют от лица государства. В науке уго-

ловного права в качестве субъекта этого вида публичных правоотношений называется государство без конкретизации в чьѐм лице208.

В связи с рассмотрением проблемы отнесения государства к обязательным субъектам публичных правоотношений нельзя рассматривать споры по об-

жалованию конституционности законодательных актов как споры с участием государства потому, что законодательные органы носят представительный характер и действуют от лица народа, а не от лица государства, то есть во-

площают в себе часть народного суверенитета. На это указывает и состав участников при рассмотрении подобных споров в Конституционном Суде РФ: это представители Государственной Думы Федерального Собрания, Со-

вета Федерации, Президента РФ, а также заинтересованных федеральных ор-

ганов исполнительной власти, таких как, например, налоговые органы209.

Следует признать, что государство и муниципальные образования – это юридические фикции, несущие в себе не столько правовое, сколько полити-

ческое и идеологическое содержание. Представляется, что государство, госу-

дарственно-территориальные и муниципальные образования могут вступить в публичные правоотношения, если это будет выражено в воле и поведении людей или организаций наделѐнных государственно-властными полномочи-

ями. Можно ли рассматривать государство в целом, субъект Российской Фе-

208 См. напр.: Сумачев А.В. Уголовное правоотношение: Лекция. – Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2001. С. 15-22.

209 См. напр.: По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. №

14-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3214.

100