Monografia_Obsh_teoria

многонациональный народ Российской Федерации...». Например, в редакции ФЗ РФ от 24 апреля 2008 года текст преамбулы ФКЗ РФ «О референдуме Российской Федерации» № 5-ФЗ звучит так: «Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод»340. Однако, уточняет ученый, таких правоотношений все же немного в силу известной, с юридической точки зрения, абстрактности этого понятия: «в прошлом тоталитарные режимы постоянно вводили в свои конституционные документы термин «народ», изображая себя выразителями его интересов, а на деле проводя массовые репрессии и нарушения прав»341.

Субъекты Российской Федерации также выступают самостоятельными субъектами конституционно-правовых отношений. Классификация в данном случае возможна по двум основаниям. Во-первых, в зависимости от вида субъекта РФ: в таком случае к самостоятельным субъектам конституционно-

правовых отношений следует относить республики в составе РФ, края, области, автономную область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты РФ обладают различным правовым статусом, и это прямо указано в Конституции РФ: республики, например, именуются государствами. Кроме того, существуют особенности в построении конституционно-правовых отношений внутри сложноустроенных субъ-

340Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

341Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма. 2007. – С. 134.

161

ектов РФ342. Еще более специфическими являются конституционно-правовые отношения, возникающие внутри новых субъектов РФ: Забайкальского края, Камчатского края, Пермского края, обновленной Иркутской области и Красноярского края343. Правовой основой таких отношений являются, в первую очередь, нормы ст.ст. 5, главы 3 Конституции РФ (особенно - ст. 71, 71) и отраслевое законодательство.

Во-вторых, классификация конституционно-правовых отношений с участием субъектов РФ возможна по критерию «направленности»: «внутренние» конституционно-правовые отношения и «внешние». К внутренним, на наш взгляд, возможно причислить отношения, возникающие в процессе заключения и реализации Договоров между РФ и субъектами РФ. Однако, развитие данной классификации довольно затруднительно, так как «договорное» регулирование федеративных отношений на сегодняшний день утратило актуальность. А нормативный акт базового характера, к которым мы причисляем Указ Президента РФ от 3 июля 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»344 не отвечает реалиям сегодняшнего дня именно в силу давности принятия.

Внешними можно считать отношения, возникающие, например, при реализации положений ФЗ РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 года № 4-ФЗ345: субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъ-

342 Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе феде-

ральных отношений: диссертация … кандидата юридических наук. Тюмень. 1999. - 184 с.

343См. напр.: Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа ФКЗ от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

344Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

345Собрание законодательства РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

162

ектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают пра-

вом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - тер-

риториальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели346.

Российская Федерация – самостоятельный субъект государственно-

правовых отношений, к которым применима аналогичная классификация. На внутреннем уровне РФ взаимодействует с субъектами РФ, на внешнем – яв-

ляется участником международно-правовых отношений (подробнее – пар. 2.3. работы). Конституционно-правовой аспект международных отношений с участием РФ обусловлен необходимостью сохранения ее территориальной целостности и упрочения места РФ в системе международных отношений347.

Многие авторы в качестве самостоятельных субъектов конституцион-

но-правовых отношений называют органы государственной власти (РФ и субъектов РФ), однако по данному вопросу в научной литературе нет един-

ства мнений. Например, Баглай М.В. считает, что органы государственной власти и управления, должностные лица, депутаты, избирательные и парла-

ментские комиссии и т. д. – не самостоятельные субъекты конституционно-

правовых отношений, а «посредники» между гражданами и государством.

Учитывая дискуссионность вопроса, ограничимся его постановкой и укажем,

что, например, такой государственный орган как Совет Федерации является,

по мнению Коноваловой Т.И. безусловным субъектом конституционно-

правовых отношений, так как инициирует принятие политических реше-

346 Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гумани-

тарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами.

347 См., например: Мамонов В.В. Конституционные основы участия Российской Федера-

ции в Содружестве Независимых Государств: Автореф. дисс. … канд. юрид наук. Саратов.

1999. 24 с.

163

ний348. Мы считаем также, что и нижняя палата российского парламента -

Государственная Дума, и Федеральное Собрание в целом являются самостоятельными субъектами конституционно-правовых отношений. Если буквально толковать нормы ст. 104 Конституции РФ, то перечень субъектов конститу- ционно-правовых отношений следует уточнить, назвав вместо органов государственной власти субъектов РФ законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также причислив к ним Правительство РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ.

В нормах ст. 2 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» право органов государственной власти субъекта РФ на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей регламентировано отдельно от права субъекта на участие в таких отношениях: органы государственной власти субъекта РФ в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (ч.1 ст. 1 закона).

Совершенно особым правовым статусом в качестве участников консти- туционно-правовых отношений обладают органы местного самоуправления. Кроме положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ огромный интерес в данном аспекте нашего исследования представляет монография Костюкова А.Н., Копысова С.Г. «Муниципально-

348 Коновалова Т.И. Совет Федерации как субъект принятия политических решений: кон-

ституционные прерогативы, проблемы реализации: Автореф. дисс. … кандид. Политиче-

ских наук. Москва. 1999. 23 с.

164

правовые отношения»349, в которой авторы детализирую общие признаки му-

ниципально-правовых отношений, дают общую характеристику субъектов муниципально-правовых отношений их классификацию по следующим кри-

териям: форма осуществления местного самоуправления; принадлежность к определенному элементу системы местного самоуправления; содержание муниципально-правовых отношений; их субъектный состав и целевое назна-

чение. В числе субъектов муниципально-правовых отношений авторы назы-

вают население муниципального образования, органы местного самоуправ-

ления, главу муниципального образования.

Объект административного правоотношения есть публичный интерес в сфере государственного управления, а вот предмет более многообразен и может включать в себя различные явления, соответствующие плюралистич-

ности объекта административного правоотношения. Предмет администра-

тивного правоотношения определяется действиями или бездействиями орга-

нов и иных лиц, о которых будет сказано ниже, наделѐнных государственно– властными полномочиями, затрагивающими публичные права и обязанности физических лиц и организаций. Такого рода действия или бездействия при-

нято определять через категорию форм или методов осуществления государ-

ственной власти. Причѐм, речь может идти как о правовых, так и об органи-

зационных формах управления.

Специфика субъекта административного правоотношения предполагает его конкретность в сравнении с теми юридическими фикциями типа «Рос-

сийская Федерация», «субъект Российской Федерации», «народ» и т.п..

Субъектом административного правоотношения может выступать любое фи-

зическое лицо и любая легальная организация. В современных условиях нельзя сказать, что обязательным субъектом административных правоотно-

шений выступают только государственные органы или их должностные лица,

хотя в значительной степени так оно и есть. Система социального управле-

349 Костюков А.Н., Копысов С.Г. Муниципально-правовые отношения: Монография.

Омск: Омск. госуниверситет, 2001. – 208 с.

165

ния, в которую в качестве основной подсистемы входит и государственное управление, предполагает наличие ещѐ минимум двух управленческих под-

систем – муниципальной и корпоративной. До принятия действующей Кон-

ституции РФ вопрос о том, относить или не относить местные органы к субъ-

ектам административных правоотношений трактовался довольно противоре-

чиво. Так, Г.И. Петров утверждал, что «…местные Советы, органы суда и прокуратуры исполнительную и распорядительную деятельность не осу-

ществляют и поэтому не могут быть участниками административно-

правовых отношений»350. В то же время, Н.Г. Салищева ещѐ в те годы счита-

ла, что «…в действительности нормы административного права регулируют те общественные отношения, которые складываются в процессе исполни-

тельной и распорядительной деятельности всех органов Советского государ-

ства (например, вопросы прохождения государственной службы, организа-

ции внутреннего контроля и т. д.)»351. Имевший смысл для того периода раз-

вития нашего государства спор, после коренных изменений общественно-

политического строя, после проведения конституционной реформы обретает несколько иной смысл.

Ведя речь об органах местного самоуправления как субъектах администра-

тивных правоотношений, следует заметить, что понятие местного само-

управления определяется как федеральным законодательством, так и законо-

дательством субъектов РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об об-

щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

рации» определяя местное самоуправление, оговаривает возможность орга-

нов местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия. Не исключается возможность наделения органов местного са-

моуправления полномочиями управленческого характера.

350Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 49.

351Административное право. Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.:«Юрид. лит.», 1967. С. 5-

166

Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного само-

управления регламентировать значительную часть публичных дел и управ-

лять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения352. Насколько муниципальное управление соотносится с государственным управлением (и соответственно можно ли говорить об ад-

министративно-правовом характере правоотношений при осуществлении местного самоуправления) показывает, прежде всего, анализ такого признака местного самоуправления, как целевая направленность, а именно - решение вопросов местного значения. Названные в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предметы ведения местного самоуправления, на наш взгляд, нельзя однозначно отно-

сить к вопросам местного значения, а следует говорить о возможности орга-

нов местного самоуправления решать задачи по указанному кругу вопросов во исполнение решений принятых органами государственной власти. Зако-

нодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем мно-

гообразии систем местного самоуправления, они не отделяются так жестко от государственных органов власти как это предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством353. В то же время мы не согласны с утвер-

ждением о том, что «попытки «встроить» местное самоуправление в систему органов государственной власти приведут к воссозданию государственного управления на местном уровне»354.

352См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. №15.

353См.: Пчелинцев В.А. Правовые основы становления местного самоуправления в Республике Башкортостан. // Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием заместителей председателей районных и городских Советов (февраль-март 1997 г.) Уфа. 1997. С. 40.

354Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели. // Государство и право. 1996. №8. С.119.

167

Наделение органов местного самоуправления отдельными государствен-

ными полномочиями (с учетом сказанного выше мы будем иметь в виду пол-

номочия федеральных органов государственной власти и органов государ-

ственной власти субъектов РФ) осуществляется только федеральными зако-

нами, законами субъектов РФ, с одновременной передачей необходимых ма-

териальных и финансовых средств. Реализация такого рода полномочий под-

контрольна соответствующим органам государственной власти.

Мы видим, что и государственное управление и местное самоуправление,

являясь выражением народовластия, обладают сходными признаками, а

именно: рассматриваются, как вид деятельности; направлены на реализацию государственных функций; используют аналогичные методы управления.

Разница видится лишь в использовании различных организационно-правовых форм, посредством которых осуществляются эти виды деятельности и в ха-

рактере подчиненности органов местного самоуправления органам исполни-

тельной власти. Причем, даже если абстрагироваться от существа функций местного самоуправления, а подойти к данному вопросу с формальных пози-

ций, то обнаруживается закрепленная законодательством возможность вы-

полнения органами местного самоуправления государственных функций. С

этих позиций можно признать правильной точку зрения Е.М. Ковешникова о том, что «местное самоуправление занимает определѐнное место в разделе-

нии властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структу-

ре»355. С уверенностью можно сказать, что правоотношения в рамках дея-

тельности исполнительных органов местного самоуправления, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий управленческого ха-

рактера, безусловно, носят характер административных.

Необходимо дифференцированно подходить к данному вопросу, учитывая,

что органы местного самоуправления и их должностные лица могут высту-

пать как обязательные субъекты административных правоотношений, если

355 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-

правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2001. С. 67.

168

они являются в конкретном общественном отношении стороной, наделѐнной государственно-властными управленческими полномочиями, а другая сторо-

на (стороны) такими полномочиями не обладают. Но есть и другие варианты участия органов местного самоуправления в административных правоотно-

шениях. Они могут быть наделены государственно-властными управленче-

скими полномочиями, но вступать в правоотношения с органами, также наделѐнными государственно-властными управленческими полномочиями на принципах подчинѐнности или подконтрольности (поднадзорности). Приме-

ром могут служить отношения, возникающие при осуществлении государ-

ственного контроля за реализацией органами местного самоуправления от-

дельных государственных полномочий. Ещѐ одним вариантом участия орга-

нов местного самоуправления в административных правоотношениях может выступать их участие в качестве субъекта, не наделѐнного государственно-

властными управленческими полномочиями. Например, если орган местного самоуправления является юридическим лицом, то законодательство об адми-

нистративных правонарушениях не исключает возможности привлечения этого органа к административной ответственности.

Следующей управленческой подсистемой, на которую следует обратить внимание при анализе субъектного состава административных правоотноше-

ний является система корпоративного (иногда в литературе - внутриоргани-

зационного) управления. И в этой связи важной новеллой, требующей своего осмысления, стало появление так называемых государственных корпораций,

которые иногда рассматриваются в качестве органов, осуществляющих от имени Российской Федерации государственное управление соответствующей сферой деятельности. При этом не следует упускать из виду, что статус кон-

кретных государственных корпораций различается между собой в части, свя-

занной с осуществлением государственно-управленческих функций. Есть госкорпорации такими функциями наделѐнные, например «Государственная

169

корпорация по атомной энергии «Росатом»356. Иные же государственные корпорации, например «Российская корпорация нанотехнологий» не выполняют функций государственного управления, а лишь содействуют реализации государственной политики в соответствующей сфере деятельности (см. например ч. 1. ст. 3. Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий»357).

Фактически государственные корпорации заняли место среди субъектов государственного управления, не являясь органами государственной власти. Не вполне ясна цель передачи функций соответствующих федеральных агентств госкорпорациям если иметь виду, что высшие должностные лица Российской Федерации всячески открещиваются от упоминания о государственном капитализме. Интересно и то, что статус госкорпораций закрепляется федеральным законом, а не указом Президента РФ. Но не факт, что это добавит стабильности системе государственного управления. Похоже, что вслед за ФРГ в нашей стране «модной» становится теория М. Массенета «new public management», основы которой в своѐ время были выражены в опубликованной ещѐ в 1975 году работе «Новое управление общественными делами. За государство без бюрократии». Подменять ежедневную, кропотливую управленческую деятельность созданием новых организационных структур – традиция нашего отечества. Не случайно применительно к государственным корпорациям появилось выражение: «…если знаешь, что делать, – создавай госкорпорацию»358. Правда финансовый кризис заставил изменить отношение публичной власти к такого рода субъектам, что выразилось в стремлении высшего руководства страны не только проверить деятельность

356См. Ч. 2. Ст. 10 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) Об использовании атомной энергии // Российская газета. 2005. 28 ноября; 2007. 5 декабря.

357Собрание законодательства. 2007. № 30. Ст. 3753.

358Репов С, Фуфырин А. Отдаться на 9,36% // Аргументы и факты. 2008. № 10. С. 2.

170