ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
традицию советского уголовного судопроизводства, но бросил вызов профессиональному юридическому сознанию. Как и более ста лет назад дискуссии вокруг суда присяжных носят «воинствующий» характер.
ВАнглии и США суд присяжных, будучи укоренённой формой производства, рассматривает в среднем 3-9% дел. Но это отнюдь не свидетельствует об уменьшении его роли. В странах с развитым состязательным процессом суд присяжных является не единственной или преобладающей формой, а институтом, который определяет систему правосудия в целом, задавая её качество и гарантируя гражданам право на рассмотрение их дела присяжными при соответствующей подсудности.(например, так называемая сделка о признании в США, которой разрешается более 90% всех уголовных дел, стала возможной именно наличию суда присяжных, жестокие стандарты которого заставили формировать альтернативные способы разрешения дел.) Критика же, которой в этих странах подвергается суд присяжных, в частности в прессе, скорее свидетельствует о развитости гражданского общества и о силе судебной власти, нежели подвергает сомнению укоренённость этого института.
ВЕвропе ситуация в разных странах различна: в ряде стран суд присяжных действовал, а затем был сменён судом шеффенов, в Австрии он действует до сих пор в классической форме, а в Испании введён в 1995 году. Российская история, как известно, тоже знает суд присяжных, и именно благодаря судебной реформе1864 года функции суда были отделены от административных. Напомним, что введение той или иной конструкции следует оценивать не только исходя из её собственных свойств, но и более далёких целей, ради которых это делается. Сами же цели и средства их реализации безусловно обязаны подвергаться тщательному обсуждению.
Вобщем виде правомерность переноса «чуждых» правовых институтов вполне укладывается в представление о правовом процессе: мы не могли бы сегодня говорить о романо-германской правовой семье, если бы
вЕвропе не произошло рецепции чуждого римского права.
Громкие дела, связанные с совершением преступлений на национальной почве в 2005-2006 годах вновь привлекли внимание к работе судов присяжных. Наибольшую угрозу дальнейшему существованию суда присяжных представляет нежелание граждан России участвовать в судебных процессах в качестве присяжных заседателей. 78% опрошенных граждан выражают нежелание выполнять свою гражданскую обязанность чаще всего по причине неготовности и нежелания брать на себя ответственность по решению дальнейшей судьбы обвиняемых.
Вмарте 2006 года в г. Санкт-Петербурге не смогли найти 18 кандидатов в присяжные заседатели для рассмотрения дела об убийстве вьетнамского студента Ву Ань Туана, которого забила в октябре 2004 года группа подростков. В конце марта 2006 года там же присяжные заседатели так и не признали ни одного из обвиняемых виновным в убийстве девятилетней таджикской девочки Хуршеды Султоновой.
Вцелом по данным социологических опросов граждане России не особенно доверяют судебной системе. Только 28% опрошенных в марте 2006 года считали, что простой человек может рассчитывать на справедливое решение суда. 61% опрошенных придерживался противоположного мнения.
Вотличие от граждан России в США около 60% опрошенных граждан считают свою судебную систему справедливой. Несколько выше у граждан России репутация суда присяжных. 30% опрошенных считают, что их решения менее ангажированы и подвержены коррупции. У 21% опрошенных иная точка зрения.
Вапреле 2006 года Конституционный Суд Российской Федерации с учетом специфики складывающейся на территории Чечни ситуации по запросу президента Чечни Аллу Алханова принял следующее постановление. До введения с 1 января 2007 года в Чечне суда присяжных дела о тяжких преступлениях, совершенных военнослужащими на территории республики, должны рассматриваться коллегией из трех профессиональных судей окружного военного суда.
6.3. Принципы организации и деятельности механизма государства
Основными принципами организации и деятельности механизма демократического государства являются:
•представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет;
•федерализм;
•гласность;
•профессионализм и компетентность;
•законность;
•демократизм;
•принцип разделения властей.
6.4. Компетенция органов власти
Компетенция – совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми законом наделен определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо, представитель власти. Той или иной компетенцией обладают все элементы политической системы.
115
ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Базовые источники компетенции – Конституция и законы; детализируются компетенция в подзаконных актах (уставы, положения, регламенты). Исключительная компетенция – особые полномочия, представляемые для функционирования в особых условиях (чрезвычайного или военного положения).
В своей совокупности органы государства различных ветвей власти предназначены осуществлять эффективно государственное управление во всех сферах общественной жизни и на всех управленческих уровнях. Например, Всемирный банк раз в два года на основе 25 различных показателей определяет эффективность государственного управления в различных странах.
Российскую систему государственного управления оценивают по следующим основным показателям: качество оказываемых государством услуг; качественные характеристики функционирования государственных институтов; компетенция и уровень компетентности государственных служащих; уровень доверия со стороны населения и бизнеса к политике, проводимой правительством; качество государственного регулирования экономики.
Проводимые в 2004 году социологические опросы показали, что только 14% граждан из числа опрошенных были удовлетворены качеством и доступностью предоставляемых им государством услуг. В Канаде этот показатель составил 56%. Уровень издержек бизнеса в процентах к получаемой сумме выручки при преодолении административных барьеров в России пока составляет более 8,5%, а в Германии – 3,5%. В целом по разработанным Министерством экономического развития и торговли России критериям эффективность государственного управления в 2004 году в сумме по отдельным позициям составила 48,1 единицы из 100 возможных. К 2010 году этот показатель планируется довести до 70 единиц.
6.5. Государственная служба
Государственная служба является одним из ключевых институтов всех современных обществ независимо от их политического строя и типа государственного устройства. На определённом этапе развития мирового практического опыта и теоретических положений стала считаться государственная служба, носящая «аполитичный» характер - рациональная бюрократия. Она рассматривалась как некий нейтральный профессиональный инструмент реализации политической воли сил, находящихся у власти и предназначалась для обслуживания публичных нужд населения. Однако время и накопившаяся практика свидетельствуют, что возможность реализации положений этой концепции носит в значительной степени утопический характер.
Деполитизация государственного аппарата в определённой степени носит формальный характер. Для этого суждения имеются следующие основания. В странах с развитой демократией (в недемократических тоже) в результате выборов (или революций) к власти всегда приходят представители победивших политических сил. В последующем они заинтересованы проводить политику, соответствующую их партийным взглядам. Поэтому они должны формировать на определённых условиях государственный аппарат, который должен быть не только способен, но и готов выполнить политическую волю победителей на очередной избирательный срок.
По российскому законодательству государственная служба – это вид трудовой деятельности, состоящий в выполнении служебных обязанностей лицами, занимающими по назначению или выборам должность в государственном аппарате и получающими за это от государства («казны») вознаграждение.
Всвою очередь, муниципальная служба – это «профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (конртакта)»1.
Государственные служащие зачастую наделяются не только особыми правами и привилегиями, в частности,
классными чинами (от этого и пошло выражение «чиновничество»), но и несут особые обязанности в том числе и специальную, повышенную юридическую ответственность (отсюда:, должностные преступления, преступления государственных служащих). Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. введено Положение о федеральной государственной службе, а 5 июля 1995 года принят Закон об основах государственной службы.
Всоответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указом Президента Российской Федерации2 впервые был утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, который установил унифицированные наименования должностей и проведена их классификация по категориям и группам, а также распределение по федеральным органам государственной власти. В Реестр должны включаться все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
1См.: Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». //Российская газета. 2007. 7 марта.
2См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». //Российская газета. 2006. 12 января.
116
ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
В2005 году число сотрудников органов государственной власти всех управленческих уровней увеличилось на 10,9%, достигнув 1,462 миллиона человек. В 1994 году их численность при 148 миллионах населения составляла 1 миллион. Доля чиновничьего аппарата по отношению к численности населения страны выросла с 0,7% до 1%. Это очень низкий показатель по отношению к другим странам.
Такие показатели характерны для развивающихся стран. По данным Всемирного банка доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%. В Чили этот показатель составляет 1%, в Китае – 1,6%, в Польше – 0,7%.
Вэкономически развитых странах количество государственных служащих по отношению к численности всего населения знацительно выше: в Германии – 6,1%, в США – 6,8%, в Швеции – 11,7%.
Одной из особенностей организации государственной службы в России является то, что около 50% от общей численности всего чиновничьего аппарата составляют федеральные государственные служащие. В других странах количество федеральных чиновников в 2-6 раз меньше, чем региональных и муниципальных. Производительность труда российских государственных служащих ниже их зарубежных коллег не только из-за порочных методов, но и худшей технической оснащенности.
Вкачестве другой особенности следует отметить перешедшую со времен СССР возможность конкретного влияния бюрократии на развитие общественных процессов. Наряду со считающейся классической схемой поляризации общества: предприниматели - наемные работники в России ключевая посреднеческая роль принадлежит чиновничьему аппарату, не всегда действующего в интересах государства.
Государственным служащим называется лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства. В России дополнительным требование для чиновника является наличие у него российского гражданства.
6.6. Роль и место бюрократии в механизме государства
Внастоящее время повышенно актуальна (особенно для бывших социалистических стран, в том числе и для России) проблема бюрократии (буквально с французского – господство канцелярии). Содержание понятия «бюрократия» шире понятия «государственная служба». Бюрократия имеется везде: в частном секторе; в общественных объединениях; в банковской системе; в религиозных структурах.
Современное общество не может существовать и успешно развиваться без государственного бюрократического аппарата. Такие понятия как «бюрократия» и «бюрократизм» являются одними из основных в механизме современного государства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государственного управления.
На Западе уже давно посчитали необходимым создать обособленное научное направление, предназначенное изучать широкий спектр вопросов управления в современном обществе. Знания основ этой дисциплины крайне необходимы для современных политиков, юристов, менеджеров и экономистов, мечтающих о карьерном росте.
ВСССР возможность проведения системных исследований по проблемам бюрократии было под жёстким «табу». Бюрократия наряду с преступностью и другими «пороками проклятого прошлого» рассматривалась как плохая наследственность и социальная болезнь зарвавшихся чиновников.
При всём многообразии трактовок содержания бюрократии как непременной части государственного механизма выделяются следующие подходы: веберовская трактовка, марксистско–ленинская, имперская («азиатская»
и«реалистическая» (современное понимание и трактовка проблемы в развитых зарубежных странах).
Внаучном отношении наиболее разработанной считается теория бюрократии немецкого учёного–социолога М. Вебера, изложенная в фундаментальном труде «Хозяйство и общество». Она составляет фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления. В своей трактовке бюрократии он выступает как «ценностно нейтральный позитивист». Применяемые им подходы в исследовании феномена бюрократии и сделанные выводы послужили основой для дальнейшего развития науки административного права и теории государственного управления в ХХ веке. В ХХI веке они также интересны для исследователей не только с исторической точки зрения.
Бюрократическую организацию он понимал как наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. Основа её рациональности состоит в обезличении её функционирования. Это даёт определённые гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выделяет два существенно различных типа бюрократической организации: патримониальная бюрократия и рациональная бюрократия.
Патримониальная бюрократия. Этот тип организации бюрократии в большей степени носит исторический характер. Наиболее широко был распространён в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для неё характерны следующие черты.
Нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) особого аппарата управления.
117
ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Назначение на государственную должность рассматривается как милость правителя, которую он оказывает только тем лицам, на чью преданность может положиться. Принцип личной преданности здесь является одним из основных условий.
Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая к случаю. Поэтому вместо бюрократической «беспристрастности» решение конкретного дела в значительной степени зависело от личного усмотрения чиновника.
Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников носят нечёткий характер. Поэтому для занятия руководящей должности не требовалось наличия специальных образования и подготовки у претендентов.
Наличие властных полномочий чиновники рассматривают как личную привилегию и считают вполне законным возможность извлечения личных экономических интересов.
Подобный подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), как правило, применялся (да
иприменяется) в странах с антидемократическими политическими режимами. Наибольшего совершенства он достиг
вКитае, где применялся более двух тысяч лет – вплоть до начала ХХ века, обеспечивая стабильность существующей имперской системе.
Специалистами отмечается, что одним из главных секретов такой уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознавать себя самостоятельной политической силой. Для этого предпринимались хорошо продуманные и проверенные на практике меры, позволяющие успешно держать их на положении лакеев. Тщательно соблюдался принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения возможности формирования бюрократической корпорации применялись специальные механизмы разобщения интересов чиновников. В целом они отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической системы, но государство отдавало приоритет недопустимости возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции. Действующая система «сдержек и противовесов» выражалась в следующем.
Отсутствие у чиновников узкой специализации, позволяющее при необходимости иметь возможность их безболезненной замены.
Наличие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности в бюрократической организации. Успешная сдача специальных экзаменов или дача взятки не являлись гарантией успеха.
Крайне ограниченная перспектива служебной карьеры. Это обстоятельство лишало смысла у чиновника стремление создания системы личных связей, способствующих продвижению по службе.
Личная зависимость чиновников всех управленческих уровней от волеизъявления императора. Должность главы правительства не предусматривалась. Её функции выполнял сам император, лично назначавший чиновников на занимаемые должности.
Применение жёстких мер направленных против возможности установления неформальных связей в среде чиновников. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся к одному семейному клану, служить в одной провинции.
Запрет на вступление в брак с женщинами из числа местных жителей.
Оплата труда чиновника напрямую зависела от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Этот довольно распространённый среди чиновников «грех» делал его достаточно уязвимым. Поэтому и позволял власти держать его под страхом разоблачения, а значит, он становился весьма послушным и управляемым.
Запрещение приобретения собственности, находящейся под юрисдикцией государственного чиновника. Полное отсутствие у чиновника корпоративных гарантий и беззащитность от возможности применения по
отношению к нему произвола со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, иные виды взысканий).
Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии, осуществляемый обладающей широкими карательными полномочиями секретной полицией (цензоры).
Вэтой связи небезинтересным является государственный подход к институту формирования советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих уровней.
Все стороны жизни номенклатурных работников жестко контролировались спецслужбами. И.В.Сталин считал, что каждого советского работника необходимо «изучать по косточкам». Только Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. подобные требования к номенклатурным должностям были отменены. В то же время, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев высказался за то, что «задача контроля над
118