учебник_теория государства и права_vlasova_duel_zanina

Тема 12. Правотворчество

Использованная литература:

Ершов В.В. Основополагающие общетеоретические и гражданско-правовые принципы права. М., РАП, 2010.

Источники права: проблемы теории и практики / Под ред. В.М. Сырых. М., 2008. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации.

М., 2002.

Лукьянова Е. А. Закон как источник советского государственного права. М., 1988. Марченко М. Н. Источники права. М., 2005.

Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 3.

ТЕМА 12. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

12.1. Понятие правотворчества. Виды правотворчества

Нормативные правовые акты являются результатом постоянной, целенаправленной деятельности государства — правотворчества. Правотворческая деятельность — это первая стадия правового регулирования. Она представляет собой сложный и подчиненный определенным процедурным правилам процесс, в котором участвуют субъекты, наделенные для этого специальными полномочиями.

Правотворчество — это особый вид деятельности государственных и иных органов, а также непосредственно граждан (в случае проведения референдума) по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов.

Правотворчество имеет следующие признаки:

•является особым видом деятельности государственных и иных органов, наделенных правотворческими полномочиями, а также в установленных законом случаях деятельностью граждан государства (прямое правотворчество);

•заключается в принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов;

•регулируется действующим законодательством (конституцией и иными нормативными правовыми актами) и осуществляется по строго установленной процедуре.

121

Тема 12. Правотворчество

12.2. Принципы правотворчества

Принципы правотворчества (от лат. principium — основа, начало) —

это основные начала и правила правотворческой деятельности.

Можно выделить следующие принципы правотворчества, действующие в России (см. схему 32).

Схема 32

Принципы правотворчества

Законность Гласность

Профессионализм

Принцип демократизма. Содержание этого принципа проявляется в том, что правотворческая деятельность является формой реализации прямой и представительной демократии, что, в свою очередь, предусматривает возможность непосредственной правотворческой деятельности народа, реализуемой в процессе проведения референдумов и сходов граждан, а также посредством принятия законов представительными законодательными органами государственной власти. Также законодательством предусмотрено вынесение законопроектов на всенародное обсуждение через средства массовой информации.

Принцип законности. Согласно данному принципу правотворческая деятельность государственных и иных органов власти должна осуществляться в пределах их компетенции и в соответствии с действующим законодательством. Все принимаемые и действующие законы и подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и должны быть согласованы между собой.

Принцип научности. Выражается в том, что данный вид государственной деятельности опирается на достижения и рекомендации науки, на имеющийся в этой сфере опыт, учитывает результаты экспертиз проекта нормативного правового акта, результаты модельного правотворчества и прогнозы действия будущего нормативного правового акта.

123

Теория права

Принцип гласности. Данный принцип нашел отражение в ч.3 ст.15 Конституции РФ, закрепившей положение о том, что все законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Принцип профессионализма. Предусматривает необходимость участия в правотворческой деятельности людей, наделенных специальными навыками в данной области, обладающих знаниями юридической техники.

Перечисленные выше принципы правотворческой деятельности не являются исчерпывающими. Можно выделить также принципы оперативности, гуманизма, системности.

12.3. Законотворческий процесс и его основные стадии

Особое место в правотворчестве отводится законотворчеству, т.е. деятельности компетентных государственных органов, состоящей в принятии, изменении или отмене закона. Законотворческий процесс является сложным и, например, в Российской Федерации включает четыре стадии (см. схему 33):

Схема 33

Стадии законотворческого процесса

1. Законодательная инициатива

2. Обсуждение законопроекта

3. Принятие закона

4. Опубликование закона

Законодательная инициатива — это право определенных субъектов вносить в законодательный орган предложение о принятии закона, подкрепленное соответствующим законопроектом (ст. 104 Конституции РФ).

124

Тема 12. Правотворчество

Это право принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу.

При этом законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Обсуждение законопроекта. Данная стадия законотворчества регулируется регламентами палат Федерального Собрания.

Обсуждение законопроекта по общему правилу проходит в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроек-

та Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

•принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, определив срок предоставления его на второе чтение;

•принять или одобрить закон;

•отклонить законопроект.

Во втором чтении происходит постатейное обсуждение законопроекта и внесенных депутатами предложений к первоначальному тексту. Во втором чтении законопроект может быть:

•отклонен,

•принят окончательно,

•принято решение о вынесении его после редакционной правки на третье чтение.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Проводится голосование за принятие закона.

Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным.

Принятие закона. Данная стадия законотворчества регулируется ст. 105-108 Конституции РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ. В порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов есть различия.

125

Тема 12. Правотворчество

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Иначе они вступают в силу:

•с конкретно указанной даты,

•с момента опубликования.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, а также акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, со-

держащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, условиями вступления их в юридическую силу является государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ и обязательное официальное опубликование. Неопубликованные или незарегистрированные акты не влекут правовых последствий.

Так, например, ст. 10 УК РФ гласит: «Уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет».

127

Теория права

Помимо действия обратной силы существуют случаи переживания закона, т.е. ситуации, когда нормативный правовой акт, который фактически утратил свою юридическую силу, по необходимости продолжает регулировать общественные отношения.

Так, например, ч. 2 ст. 422 ГК РФ гласит: «Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров».

Прекращение действия нормативного правового акта означает утрату им юридической силы. Нормативные правовые акты утрачивают свою силу:

•по истечении срока, на который они были приняты,

•при вступлении в действие нового нормативного правового акта, регулирующего тот же круг общественных отношений,

•с принятием акта об отмене нормативного правового акта.

Действие нормативного правового акта в пространстве определяет тер-

риториальные границы его действия.

Территория государства — это определенная часть земного пространства, подпадающая под суверенитет данного государства1.

Территория государства включает:

•сухопутную территорию в пределах государственных границ;

•внутренние воды государства (т.е. окруженные со всех сторон сухопутной территорией);

•территориальные воды государства (12-мильная полоса территории моря или другого водоема, соответствующая береговой линии);

•воздушное пространство — часть земной атмосферы, расположенная над сухопутной и водной поверхностью территории государства;

•недра в пределах территории государства;

•территория посольств данного государства;

•военные воздушные и морские суда, вне зависимости от их нахождения;

•гражданские воздушные и морские суда, находящиеся в водах и воздушном пространстве своего государства, а также в открытом море и открытом воздушном пространстве;

•космические корабли и станции под флагом государства;

•подводные кабели, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие государству и находящиеся в открытом море или космосе.

1 См.: Большой юридический словарь / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М., 2007.

128

Тема 12. Правотворчество

Отдельные территориальные границы действия нормативного правового акта могут регулироваться межгосударственными соглашениями.

Явление, когда сила нормативного правового акта не распространяется на то или иное пространство, называется экстерриториальностью (от лат. ex — вне и territorialis — находящийся на территории). Например, ею обладают посольства иностранных государств на территории РФ, так как в пределах посольств российские законы не действуют.

Имеются нормативные правовые акты, территориальные пределы действия которых определены прямо в них. Так, действие нормативных право-

вых актов, предусматривающих особенности регулирования труда, например, в районах Крайнего Севера, ограничено территорией Крайнего Севера.

Действие законов по кругу лиц. По общему правилу законам государства должны подчиняться все физические и юридические лица, находящиеся на его территории, но существуют и особенности действия законов по кругу лиц:

•например, ряд лиц дипломатического корпуса обладают дипломатическим иммунитетом (неприкосновенностью), существует депутатская неприкосновенность, неприкосновенность судьи;

•распространяющиеся на иностранцев и лиц без гражданства, так, например, они не могут стать участниками некоторых правовых отношений (не могутбытьсудьями, немогутосуществлятьизбирательныеправа идр.);

•на граждан РФ ее законодательство распространяется и тогда, когда они находятся за рубежом (например, в ст. 7 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» установлено, что российские граждане за пределами России пользуются ее защитой и покровительством, а ст. 12 УК РФ закрепляет положение о том, что граждане РФ и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие вне пределов Российской Федерации преступление против интересов, охраняемых УК РФ, подлежат уголовной ответственности в соответствии с УК РФ, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства);

•в самом нормативном правовом акте может быть определен круг субъектов, в отношении которых он будет действовать (например, пенсионеры, военнослужащие и т.д.).

12.5. Систематизация законодательства

В любом государстве существует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни, эти акты издаются разными органами, в связи с различными событиями, в разное время. Для того, чтобы создать оптимальные условия для реализации правовых предписаний, выявить и устранить противоречия и пробелы в дей-

129

Теория права

ствующих нормативных правовых актах, выявить иные проблемы, связанные с действием норм права, используется систематизация.

Систематизация (от гр. sistema — целое, составленное из частей) — это деятельность государственных и иных органов и организаций по объединению и согласованию действующих нормативных правовых актов (см.

схему 34).

Схема 34

Систематизация законодательства

Кодификация — это деятельность государственных правотворческих органов, состоящая в переработке, дополнении, изменении действующих нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, и объединении их в единый нормативный правовой акт.

Кодификация происходит в рамках правотворческого процесса. В результате этой деятельности появляется единый нормативный правовой акт, который включает нормы права, регулирующие наиболее важные вопросы общественной жизни, определяющие основы отраслей законодательства. Акт кодификации — это всегда официальный правовой документ, на основе которого происходит реализация права. Актами кодификации являются кодексы, основы законодательства, правила, уставы, положения.

Можно выделить три вида кодификации.

Всеобщая кодификация — это принятие и последующее объединение группы кодифицированных актов по основным отраслям законодательства (создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов в виде «кодекса кодексов»1).

1 См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца.

М., 1999. С. 361.

130