Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

стративно політичної діяльності. Порядок його здійснення визначають у відповідних законах, які комплексно регулюють відносини галузевого характеру, положеннях про конкретні органи державного управління. Так, у соціально культурній сфері законодавством України про освіту, про охорону здоро в’я, про культуру визначено засади управління в цих галузях, спрямовані на задоволення соціальних і духовних потреб на селення. Функції державного управління в різних галузях здійснюють міністерства та інші центральні органи виконав чої влади відповідно до положень про них. В положеннях за кріплено їх завдання й компетенцію, а також інші основні на прями діяльності щодо керівництва певними галузями.

В областях і районах центральні органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження через їх регіональні управлін ня, відділи, установи тощо, а також через галузеві структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Така структура організації галузевого (лінійного) управління притаманна про мисловості, сільському господарству та ін.

Територіальні органи міністерств і відомств України є важ ливою складовою частиною єдиної системи центральної вико навчої влади. Їх утворюють, реорганізовують та ліквідовують керівники центральних органів виконавчої влади. Підпоряд кованість територіальних органів безпосередньо центральним міністерствам і відомствам (централізація) — в низці випадків важлива умова їх успішної діяльності, хоча деякі питання (на приклад, про призначення на посаду й звільнення з посади ке рівників територіальних органів) розв’язують міністерства й відомства за погодженням з відповідними місцевими органа ми виконавчої влади (сфера безпеки, правоохоронної діяль ності, оборона). Потрібно враховувати, що деякі центральні органи виконавчої влади не мають підпорядкованих їм тери торіальних органів (Державний комітет України з питань ре гуляторної політики та підприємництва).

Безумовно, галузеве управління тісно пов’язано з міжгалу зевим і регіональним управліннями, дозволяє поєднувати цен тралізоване управління з самостійністю та ініціативою. В Кон цепції адміністративної реформи в Україні звертається увага на те, що належна концентрація сил у керівництві розвитком суспільства можлива лише при застосуванні галузевого прин ципу управління.

§ 2. Особливості міжгалузевого управління

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу й роз* порядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управ* ління, наділені надвідомчими повноваженнями, в тому числі щодо організаційно не підпорядкованих їм об’єктів, під час якої за* безпечуються злагодженість і єдність дій при вирішенні загаль* нодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке ста новить сукупність вертикальних правовідносин, за міжгалузе вого (функціонального) управління мають місце й горизон тальні відносини, тобто відносини суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Міжгалузеву виконавчу й роз порядчу діяльність покладено в основному на державні комі тети, служби, адміністрації та інспекції України, в деяких ви падках — на міністерства. Ці органи здійснюють міжгалузеву координацію з питань, що належать до їх компетенції, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Держав ний комітет (службу, адміністрацію) очолює Голова комітету (служби, адміністрації).

Наприклад, Державна митна служба України згідно з По ложенням про неї від 24 серпня 2000 р. є центральним органом виконавчої влади, який здійснює безпосереднє керівництво митною службою України. В процесі реалізації митного зако нодавства в неї можуть виникати відносини з іншими централь ними органами виконавчої влади, підприємствами, організа ціями лише в зв’язку з переміщенням вантажів, товарів і пред метів через митний кордон, оформленням документів, справлянням мита тощо. Вертикальної підпорядкованості, тоб то вертикальних відносин між Державною митною службою, з одного боку, й цими органами управління, підприємствами й організаціями — з іншого, немає. Організаційні відносини в Державній митній службі наявні з регіональними митницями, митницями, митними постами й підпорядкованими підприєм ствами, установами, навчальними закладами1.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управ ління значно ширші, ніж органів галузевого управління, оскіль

1Див.: Офіційний вісник України. — 2000. — № 35. — Ст. 1477; 2001. —

№51. — Ст. 2268; 2002. — № 17. — Ст. 837.

ки їх діяльність є функціональною й поширюється на всі чи декілька галузей управління. При цьому в сучасних умовах коло питань, щодо яких потрібна координація (погодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це по яснюється, по перше, тим, що поряд із державним сектором економіки розвивається недержавний, який обумовив появу значної кількості нових об’єктів управління, а по друге, — тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворен ня структур, уповноважених здійснювати міждержавні еко номічні, політичні, культурні зв’язки.

Надвідомчість повноважень органів міжгалузевого управ ління виявляється в тому, що акти, видані в межах їх компе тенції, є обов’язковими для всіх органів державного управлін ня та органів місцевого самоврядування, не підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій. Органи міжгалузевого управління несуть відповідальність за стан і розвиток доруче ної їм сфери (кола питань) управління. Сфера міжгалузевого управління відображається в найменуванні цих органів: Анти монопольний комітет України, Державна податкова адмініст рація, Контрольна ревізійна служба тощо.

Методам управління, які використовують органи міжгалу зевої позавідомчої компетенції, притаманні погоджене прий няття рішень, координація дій відповідних органів в управлінні під час виконання загальнодержавних чи міжгалузевих завдань.

Міжгалузеву координацію діяльності в межах країни, крім уряду, державних комітетів, служб, адміністрацій України, здійснюють і міністерства з питань, віднесених до їх компе тенції. Такі функції, як уже було зазначено, здійснюють Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерство фінансів України та деякі інші.

Кожному виду міжгалузевого управління властиві свої особ ливості. Вони стосуються не тільки системи органів державно го управління, а й об’єктів управління, характеру прав і обо в’язків учасників правовідносин, що виникають у процесі міжга лузевого управління, а також юридичної відповідальності.

У системі державного міжгалузевого регулювання ринкових відносин можна виділити два рівні: макрорівень і мікрорівень.

На макрорівні визначають загальнодержавну економічну політику, встановлюють податки й гарантії, визначають їх гра

загальнодержавної статистики як функції управління є також розроблення й впровадження статистичної методології, яка ба зується на результатах наукових досліджень, міжнародних стан дартах і рекомендаціях, забезпечення достовірності, стабільності та цілісності статистичної інформації. Облік і статистика мають інформувати про наявність і використання природних, трудо вих і матеріальних ресурсів у економіці, національний прибу ток, прибутки й витрати суб’єктів господарювання, населення та інші економічні, соціальні, адміністративно політичні проце си, які відбуваються в нашому суспільстві.

Виходячи з наведеного, слід відзначити, що загальнодержав на статистика й облік мають міжгалузеве призначення, оскіль ки вони обслуговують потреби всіх державних органів, у тому числі галузевих органів управління. Проте управління статис тикою загальнодержавного характеру доповнюється галузевим управлінням, що виражається в наявності окремих видів стати стики, наприклад, фінансово валютної статистики, судової ста тистики, митної статистики тощо. Обсяги відомчої (галузевої) статистичної звітності визначають міністерства й відомства са мостійно за погодженням з органами державної статистики.

В основу організації державного обліку й статистики покла дено загальні принципи державного управління. Крім цього, статистична діяльність у своєму підґрунті має спеціальні прин ципи. Серед них чільне місце посідає принцип подання в обо в’язковому порядку всіма юридичними особами й особами, що займаються підприємницькою діяльністю, даних, необхідних для проведення державних статистичних спостережень. Ці ста тистичні дані повинні бути достовірними й подаватися в по вному обсязі в установлені строки та за певними адресами. Порядок подання статистичних даних визначено у формах дер жавної звітності, затверджених органами Державного коміте* ту статистики України (далі — Держкомстат України). На ведений принцип реалізується і в тому, що органи державної статистики після аналізу одержаних даних, у свою чергу, зобо в’язані подавати власну «продукцію» — статистичну інформа цію органам законодавчої і виконавчої влади, Адміністрації Президента України, органам місцевого самоврядування, гро мадським організаціям і громадянам у порядку, передбачено му законодавством.

§3. Особливості регіонального управління

Узаконодавстві під регіоном розуміють частину території України, яка володіє сукупністю природних, соціально еконо мічних, національних, культурних та інших умов. Кордони ре гіону можуть співпадати, а можуть і не співпадати з межами адміністративно територіального поділу, або регіон може об’єд нувати територію кількох одиниць. Це слід враховувати під час аналізу засад регіонального державного управління, оскільки галузеве управління не ізольовано від міжгалузевого й регіо нального, вони доповнюють одне одного, тісно взаємодіють під час реалізації загальнодержавних і регіональних програм, здійсненні органами виконавчої влади своїх функцій у відпов ідних сферах.

Характерним для регіонального управління є те, що його здійснюють місцеві органи виконавчої влади, які діють у межах відповідних адміністративно*територіальних одиниць. Так, згідно з Конституцією АРК її виконавчі органи — Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети, місцеві дер жавні адміністрації тощо — самостійно здійснюють виконавчі функції на території автономії з питань, які віднесено законо давством АРК і України до їх компетенції.

Обласні, районні, міські в Києві та Севастополі державні адміністрації виконують функції регіонального управління на підпорядкованих їм територіях, забезпечують реалізацію в об ласті, районі, місті завдань соціально економічного розвитку, виконання на місцях законів і актів, прийнятих Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів України, а також зв’язок з органами місцевого самоврядування.

Діяльність місцевих державних адміністрацій ґрунтується на таких регіональних засадах: забезпечення однакового зас тосування законів на підпорядкованій території, особиста відповідальність керівників за стан соціально економічного розвитку регіонів, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, надання необхідної інформації громадянам, їх органі заціям.

Зметою правового, організаційного, матеріально технічного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій утворюють секретаріат, управління, відділи та інші структурні

РОЗДІЛ VIII

Управління економікою

ГЛАВА 23

Правові засади управління економікою

§1. Зміст державного керівництва

всфері економіки

Зусіх галузей і сфер, які регулюють адміністративно пра вові норми, найскладнішими є ті, що належать до економіки. Формування Україною власної економічної політики пов’я зується з визначенням головних її напрямів на основі прин ципів демократії, свободи підприємництва й відкритості для інтеграції у світове економічне співтовариство. Ефективна на ціональна економіка є гарантією незалежності держави. Роз виток законодавства з питань економіки за роки незалежності України пов’язаний зі змінами в правових формах її регулю вання, переходом до ринкових механізмів.

Перехід до ринкового механізму регулювання економічних відносин передбачає постійне поглиблення правового впливу на економічні процеси, розширення сфери застосування загаль нодержавних програм розвитку економіки, приватизації дер жавної та комунальної власності, демонополізації, конкуренції, безвідходних технологій (екологізації суспільного виробницт ва). Важливого значення надають пошуку оптимальних форм організації економіки, її галузей і комплексів, прискоренню підприємництва, стимулюванню науково технічного прогресу, введенню нових технологій, підвищенню ефективності та інтен сифікації інвестиційної і зовнішньоекономічної діяльності. Вводяться нові адміністративні регулятори — ліцензування, квотування, здійснюється структурна перебудова народного господарства.

Держава в особі її органів влади здійснює економічну й соці альну політику з метою забезпечення інтересів усіх верств на селення, стимулює ринкову економіку, забезпечує ефек

тивність її функціонування з одночасним обмеженням і попе редженням негативних наслідків економічної влади власників, особливо монополістів; гарантує захист національних інтересів і внутрішнього ринку від зовнішньої економічної та політич ної експансії. Йдеться про створення нової системи управлін ня економікою на засадах регулювання, координації, заохочен ня вибору найпріоритетніших напрямів діяльності, само стійності в пошуках варіантів розв’язування різноманітних проблем.

Державне керівництво в сфері економіки має за мету орга нічне поєднання заходів економічного зростання та фінансової стабілізації з активною соціальною політикою, підвищенням життєвого рівня населення, його платоспроможного попиту. Основними напрямами, що охоплює державне керівництво в сфері економіки, є: фінансова політика та її стабілізація; гро шово кредитна політика й зміцнення банківської системи; інно ваційно інвестиційна діяльність; удосконалення приватиза ційних процесів; посилення управління державним сектором економіки; зовнішньоекономічна політика та залучення інозем них інвестицій; подолання платіжної кризи; політика доходів і регулювання заробітної плати; стимулювання малого бізнесу; соціальна політика (погашення заборгованості у виплаті заро бітної плати, пенсійна реформа, зайнятість населення тощо).

Державне керівництво економікою пов’язано також з дере гуляцією економіки, яка передбачає реформування процеду ри ліцензування підприємництва, реєстрації підприємств, лібе ралізацію фінансових операцій, майнових і орендних обмежень.

Зміст державного керівництва в сфері економіки полягає в: удосконаленні взаємодії центральних органів виконавчої вла ди й органів державної виконавчої влади на місцях, органів місцевого самоврядування, організацій та об’єднань робото давців; чіткому закріпленні компетенції центральних і місце вих органів виконавчої влади в економічній сфері; поглибленні децентралізації в управлінні економікою, гарантуванні реалі зації економічних прав місцевих органів виконавчої влади, підприємств і установ, невтручанні в питання, віднесені до їх компетенції та компетенції органів місцевого самоврядуван ня; удосконаленні правового статусу міністерств і відомств, що здійснюють управління галузями народного господарства;