Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007
.pdfПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ |
301 |
|
|
конкретизації в нормативних актах (статутах) завдань і функцій центральних органів виконавчої влади, їх повнова жень по координації і регулюванню у відповідних галузях і сферах управління; передачі в державну власність на місцях підприємств, установ, організацій загальнодержавної власності або розширенні їх впливу на таких суб’єктів; підготовці фахівців для галузей народного господарства, недержавних структур — на договірних засадах, їх перепідготовці та пере кваліфікації тощо.
У нових умовах господарювання важливого значення на буває договірна практика в управлінській діяльності. Особли во універсальною вона є в економічній сфері, де на всіх рівнях необхідно впорядковувати взаємовідносини. Це стосується принципів планування спільної чи погодженої діяльності сторін, правового механізму скасування чи зміни раніше прий нятих рішень, спрямованих на здійснення мети договору між сторонами, порядку вирішення спорів між ними й відповідаль ності за невиконання зобов’язань за договором, взаємного по дання сторонами інформації та різних документів. У сфері еко номіки договірна управлінська практика ще, фактично, не скла лася, а тому немає конкретного аналізу змісту й видів управлінських економічних договорів.
§2. Система центральних
імісцевих органів управління
всфері економіки, їх компетенція
Одним із основних напрямів державного керівництва еко номікою залишається вдосконалення системи органів виконав чої влади у цій сфері, встановлення їх правового статусу на всіх рівнях. Процес формування системи цих органів і законодав ства про них відбувається під впливом розмежування предметів відання між центром і місцями, підприємствами, установами, організаціями, підвищення управління в галузях економіки.
Серед органів управління економікою визначальне місце посідає Кабінет Міністрів України, який розробляє й здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку, забезпе чує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податко вої політики, здійснює управління об’єктами державної влас
302 |
ГЛАВА 23 |
|
|
ності, спрямовує й координує роботу міністерств, інших цент ральних органів виконавчої влади.
Функції та повноваження Кабінету Міністрів у законодав чих актах, крім Конституції, не закріплено. Практика ж його діяльності свідчить про те, що він забезпечує проведення дер жавної економічної політики, здійснює прогнозування та дер жавне регулювання економіки України, сприяє розвиткові підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економі ки, вживає заходів щодо демонополізації та антимонопольно го регулювання економіки, розвитку конкуренції.
Важливими напрямами діяльності Кабінету Міністрів є за безпечення розробки й виконання програм структурної пере будови в галузях економіки, державної аграрної політики, за доволення продовольчих потреб населення, проведення зе мельної та інших реформ. Деякі повноваження й функції Кабінету Міністрів спрямовано на здійснення заходів, пов’я заних із реалізацією промислової політики, визначенням пріо ритетності галузей промисловості для прискореного їх розвит ку, обсягів продукції (робіт) для державних потреб, порядку формування та розміщення замовлень на її виробництво тощо.
Спеціально уповноваженим центральним органом виконав чої влади в сфері економіки є Міністерство економіки та з пи* тань європейської інтеграції України (далі — Мінекономіки України), утворене 21 серпня 2001 р.1. Відповідно до Положен ня про Міністерство економіки України від 23 жовтня 2000 р. зі змінами від 9 липня 2003 р.2 Мінекономіки України органі зовує виконання актів законодавства України та здійснює сис тематичний контроль за їх реалізацією. Основними його зав даннями є розробка пропозицій щодо формування державної економічної політики; визначення пріоритетних напрямів со ціально економічного розвитку України; забезпечення прове дення єдиної зовнішньоекономічної політики, державної еко номічної політики щодо інтеграції України в світову економі ку; комплексних економічних державних програм; координація діяльності органів виконавчої влади, пов’язаної з виконанням
1 Див.: Офіційний вісник України. — 2001. — № 34. — Ст. 1586.
2Див.: Офіційний вісник України. — 2000. — № 34. — Ст. 1826; 2003. —
№28. — Ст. 1374.
ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ |
303 |
|
|
цих програм; створення організаційно економічного механіз му поглиблення економічної реформи; опрацювання пропо зицій щодо державного регулювання економіки та ін.
З питань реалізації економічної політики рішення Мінеко номіки України є обов’язковими до виконання центральними й місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, устано вами, організаціями, незалежно від форм власності.
В областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах утворено управління економіки відповідних місцевих державних адміністрацій. Свої повноваження вони здійснюють згідно з Типовим положенням про управління еко номіки обласної, Київської та Севастопольської міської дер жавної адміністрації від 12 січня 1996 р. (зі змінами від 13 трав ня 1996 р.)1 та Типовим положенням про управління економі ки районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій від 8 червня 1996 р.2, затвердженими відповід ними постановами Кабінету Міністрів України. Основними завданнями управлінь економіки є реалізація державної еко номічної політики України та її регіональних напрямів; спри яння комплексному економічному й соціальному розвиткові області (міста), району, вдосконаленню розміщення продук тивних сил, розвиткові міжрегіональних і міжнародних еко номічних зв’язків; проведення державної політики в галузі ціноутворення. У межах цих завдань управління економіки наділено відповідними повноваженнями.
Безпосереднє управління державними підприємствами й організаціями, що діють у сфері економіки, здійснює керівник — генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію відповідного суб’єкта. Свої функції керівник організації, уста нови, підприємства здійснює згідно зі статутом (положенням).
§ 3. Правове регулювання управління економікою
Розвиток законодавства в економічній сфері та формуван ня самого законодавства пов’язують із визнанням закону як
1 Див.: ЗПУ України. — 1996. — № 5. — Ст. 169; № 12. — Ст. 330. 2 ЗПУ України. — 1996. — № 13. — Ст. 359.
304 |
ГЛАВА 23 |
|
|
головного акта в правовому регулюванні, зміною економічних функцій держави, системи й функцій органів виконавчої вла ди всіх рівнів. Однак, зміни в правовому регулюванні в цій сфері діяльності здійснюються повільно, в окремих випадках неузгоджено. Недостатньою є і реалізація прийнятих норма тивно правових актів.
У цілому адміністративно правове регулювання забезпечен ня ринкової економіки здійснюють у декількох напрямах. З одного боку, воно включає розроблення та реалізацію системи заходів програмного керівництва, прогнозування, структурної перебудови народного господарства, державну підтримку еко номічного й науково технічного потенціалу, а з іншого, — ство рення правової та економічної основи соціально орієнтовано го функціонування підприємств, господарських об’єднань, інших організаційно господарських структур, ефективного управління державним майном.
Конституція України створила базу для подальшого розвит ку економічних відносин у ринковому напрямі, зрівнявши всіх суб’єктів права власності перед законом. Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності й господарювання, соціальну спрямованість економіки.
Основною правовою формою реалізації державної політи ки в різних сферах є затверджені Верховною Радою України загальнодержавні програми економічного, науково технічно го, національно культурного розвитку, охорони довкілля. Го ловною тенденцією розвитку законодавства про економіку стає комплексний характер регулювання суспільних відносин.
Програми мають за мету створення господарсько управ лінського механізму, який відповідає ринковій економіці: гнуч ких організаційних структур управління й господарювання, підприємництва, демонополізації, акціонування, функціону вання комерційних банків, фінансового оздоровлення еконо міки, зміцнення фінансово кредитної системи. Починаючи з Концепції переходу Української РСР до ринкової економіки, в нашій державі прийнято низку програм — Програма надзви чайних заходів по стабілізації економіки України від 3 липня 1991 р.; Про основи національної економічної політики Украї ни від 24 березня 1992 р.; Державна програма демонополізації економіки і розвитку конкуренції від 21 грудня 1993 р. тощо.
ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ |
305 |
|
|
До такого виду актів можна віднести також програми розвит ку регіонів, галузей народного господарства.
Підготовлено проект Програми «Україна—2010», прийнят тя якої може стати основою для подальшого економічного зрос тання, ідеї національного прогресу1. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 квітня 1998 р. затверджено «Заходи правового та організаційного забезпечення реалізації Програ ми «Україна 2010» на короткостроковий період»2.
Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, Закони України «Про підприємництво в Україні», «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) еко номічних зон», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та інші передбачають збереження регулятивної ролі держави в галузях суспільного виробництва, розвиток і посилення контрольно на глядових функцій держави. Разом з тим, звертає на себе увагу той факт, що законів суто управлінського характеру на сьогодні (в сфері економіки) немає, в той час як у плані правового забез печення економічної реформи розробка нормативних рішень з усього комплексу управлінських проблем є надзвичайно актуаль ною. Це стосується таких напрямів розвитку законодавства, які б регулювалиспіввідношенняцентралізованихідецентралізованих форм управління економікою за збереження регулятивної ролі держави в ключових галузях суспільного виробництва шляхом розроблення чітких пріоритетів. Важливим є становлення публі чно правових норм для надійного захисту прав громадян, госпо дарюючих суб’єктів. Прикладом цьому можуть служити «Кри терії ефективності управління суб’єктами господарювання дер жавного сектору економіки», затверджені наказом Мінекономіки України від 18 грудня 2002 р.
Актуальною залишається проблема закріплення правового становища органів, які здійснюють управління галузями еко номіки, подолання відомчості, що породжується нормативно правовими актами, прийнятими міністерствами й відомства ми, узгодженості в діях органів управління економікою.
Важливими в системі правових приписів, що регулюють економічні відносини, є акти Президента України. Вони пев
1 Див.: Урядовий кур’єр. — 1999. — 16 січня.
2 Див.: Офіційний вісник України. — 1999. — № 42. — Ст. 1908.
306 |
ГЛАВА 23 |
|
|
ною мірою заповнюють правовий вакуум у цій сфері діяльності, сприяють ринковим перетворенням, проведенню економічної реформи, виведенню економіки з кризи. Прикладом цього мо жуть бути Укази Президента України «Про додаткові заходи щодо залучення іноземних інвестицій в економіку України» від 7 липня 2003 р.1, «Про роботу місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення сталого соціально економічного роз витку регіонів»2. Актами Президента України затверджують положення про відповідні органи управління та вирішують інші важливі питання в економічній сфері.
Проблеми розвитку економіки, управління економікою пе ребувають у центрі уваги Кабінету Міністрів України. Свідчен ням цього є нормативно правові акти Кабінету Міністрів з еко номічних питань, наприклад, «Про прогноз економічного і со ціального розвитку України на 2004 рік». Постанова Кабінету Міністрів України від 16 серпня 2003 р.3 та ін.
Питання здійснення економічної діяльності перебувають у полі зору міністерств та інших центральних органів виконав чої влади, що тією чи іншою мірою мають відношення до сфе ри управління економікою, обласних і районних місцевих дер жавних адміністрацій. Їх також розв’язують на рівні держав них підприємств, їх асоціацій (об’єднань, комплексів).
Органи місцевого самоврядування також здійснюють відповідні функції у сфері управління економікою. Вони управ ляють майном, що є в комунальній власності, затверджують про грами соціально економічного розвитку, бюджети відповідних адміністративно територіальних одиниць, контролюють їх ви конання, утворюють і ліквідовують комунальні підприємства, організації, здійснюють контроль за їх діяльністю.
§4. Державний контроль і нагляд
усфері економіки
Під час здійснення управління в сфері економіки органи виконавчої влади загальної, галузевої та міжгалузевої компе тенції в різних формах і за багатьма напрямами реалізують
1 Див.: Урядовий кур’єр (“Орієнтир”). — 2003. — № 149. — С. 13. 2 Див.: Урядовий кур’єр. — 2003. — № 177. — C. 4.
3 Див.: Офіційний вісник України. — 2003. — № 32. — Ст. 1715.
ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ |
307 |
|
|
контрольні й наглядові повноваження. Функції контролю й нагляду виконують органи виконавчої влади (посадові особи) як безпосередньо в процесі управлінської діяльності, так і че рез спеціально створювані в системі управління організацій но правові форми контролю.
У сфері економіки контроль (нагляд) тією чи іншою мірою здійснюють фактично всі спеціально створені інспекції, служ би та інші органи відповідно до своїх повноважень. Це органи державного пожежного нагляду, залізничного транспорту, органи Міністерства праці і соціальної політики України, орга ни, що здійснюють санітарний нагляд, тощо.
Специфічні форми контролю здійснюють щодо галузей економіки. Органи Міністерства екології та природних ресурсів України здійснюють державне управління та контроль за ви конанням законодавства, яке закріплює право державної влас ності на тваринний світ, ліси, води, надра, охороною сільсько господарських та інших земель, виконанням правил викорис тання земель, землеустрою, правил і норм щодо ядерної і радіаційної безпеки під час використання джерел іонного ви промінювання та ін. Органи, які здійснюють державний про бірний нагляд, розглядають справи про адміністративні пра вопорушення, пов’язані з виробництвом, переробкою дорого цінних металів і дорогоцінного каміння, обліком, зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, їх збиранням і здаванням у державний фонд, тощо. Органи Державного комі тету стандартизації, метрології та сертифікації України здійснюють нагляд за додержанням стандартів, якості про дукції, правил, що діють у метрології, сертифікації, та ін. В еко номіці відповідні управлінські, регулятивні, координаційні, контрольні (наглядові) повноваження здійснює податкова ад міністрація, контрольно ревізійна служба, Антимонопольний комітет України. Звичайно, вони реалізують свої повноважен ня не тільки в сфері економіки, а й у інших сферах і галузях діяльності держави та суспільства. Значна кількість контро люючих (наглядових) органів має право застосовувати до пра вопорушників заходи адміністративного примусу, в тому числі адміністративні стягнення. Повніше контрольно наглядову діяльність цих органів розглядають під час аналізу управління в окремих галузях — промисловості, будівництві, сільському господарстві тощо.
ГЛАВА 24
Управління державною та регіональною власністю
§ 1. Організаційно.правові засади управління власністю
Основу економічної самостійності України утворює влас ність її народу на національне багатство, яке забезпечує право кожного громадянина на одержання частки з суспільних фондів споживання, соціальний захист, зокрема у разі непрацездат ності та безробіття, а також право працюючого на особисту участь в управлінні народним господарством. Відповідно до Закону України «Про власність» власність в Україні виступає в таких формах: приватна, колективна, державна. Всі форми власності є рівноправними й держава створює рівні умови для їх розвитку та захисту.
Власник на свій розсуд володіє, користується й розпоряд жається належним йому майном. Держава безпосередньо не втручається в господарську діяльність суб’єктів права влас ності, але власник, здійснюючи свої права, зобов’язаний не зав давати шкоди навколишньому природному середовищу, не порушувати права та охоронювані законом інтереси громадян, юридичних осіб і держави.
Земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони є об’єктами права виключної власності на роду України. До державної власності в Україні належать за гальнодержавна (республіканська) власність і власність адмі ністративно територіальних одиниць (комунальна власність). Суб’єктом права загальнодержавної (республіканської) влас ності є держава в особі Верховної Ради України. Об’єктами права загальнодержавної власності є: майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради й утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів Служби безпеки, при кордонних і внутрішніх військ; оборонні об’єкти; єдина енер
УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ ТА РЕГІОНАЛЬНОЮ... |
309 |
гетична система; система транспорту загального користуван ня, зв’язку та інформації, що мають загальнодержавне значен ня; кошти Державного бюджету; Національний банк та його установи й створювані ними кредитні ресурси; державні ре зервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спе ціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об’єкти соціально культурної сфери або інше майно, що ста новить матеріальну основу суверенітету України й забезпечує її економічний і соціальний розвиток. У загальнодержавній власності може перебувати й інше майно, а також майно, пере дане у власність України іншими державами, юридичними осо бами й громадянами.
Суб’єктами права власності є АРК в особі її Верховної Ради, а суб’єктами комунальної власності — адміністративно тери торіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищ них, сільських рад. Об’єктами права власності АРК є: майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради АРК і утворюваних нею республіканських органів; об’єктами комунальної влас ності — майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утво рюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об’єкти житлово комунального господарства; майно закладів освіти, культури, охорони здоров’я, торгівлі, по бутового обслуговування населення; майно підприємств кому нальної власності, місцеві енергетичні системи, транспорт, сис теми зв’язку та інформації, а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території. У такій власності перебуває майно, передане у влас ність АРК, області, району чи іншій адміністративно територі альній одиниці іншими суб’єктами права власності. Законодав ство України передбачає можливість передачі об’єктів права за гальнодержавної власності в комунальну та навпаки згідно з правилами, встановленими Законом України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 3 берез ня 1998 р.1 та в Положенні «Про порядок передачі об’єктів пра ва державної власності», затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21 вересня 1998 р.2, і «Порядку подання
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 34. — Ст. 228. 2 Див.: Офіційний вісник України. — 1998. — № 38. — Ст. 1405.
310 |
ГЛАВА 24 |
|
|
та розгляду пропозицій щодо передачі об’єктів з комунальної у державну власність та утворення і роботи комісії з питань передачі об’єктів у державну власність», затвердженому тією ж постановою Кабінету Міністрів України.
§2. Система й правове становище органів управління власністю
Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.
До повноважень Верховної Ради України в здійсненні права власності належать: затвердження переліку об’єктів права дер жавної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності.
Виключно закони України визначають: засади використан ня природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного просто ру, організації та експлуатації енергосистем, транспорту, зв’яз ку; правовий режим власності.
Кабінет Міністрів України забезпечує рівні умови розвит ку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами держав ної власності відповідно до закону; дає згоду на приватизацію майнових комплексів об’єктів, готує та подає для затверджен ня до Верховної Ради України перелік об’єктів, які приватизу ють із залученням іноземних інвестицій, та об’єктів права дер жавної власності, що не підлягають приватизації.
Функції управління державною власністю здійснюють Ка* бінет Міністрів України, міністерства та інші центральні орга* ни виконавчої влади. Виконуючи ці функції, вони вирішують питання створення, реорганізації, ліквідації підприємств, ус танов, організацій і визначення цілей їх діяльності, затверджу ють їх статути (положення) та контролюють їх додержання. Вони також виконують функції управління майном держав них (казенних) підприємств, готують пропозиції про роздер жавлення й особливості приватизації майна підприємств, ус танов і організацій, сприяють розвиткові нових організаційних форм і структур у відповідній галузі, сфері або секторі.