Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

ня, що мають правотворчий характер (провадження по відпра цюванню та прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні пра вопорушення, провадження по скаргах громадян); г) правона діляючі провадження (провадження по реалізації контрольно наглядових повноважень).

Виділяють звичайне та прискорене провадження. При цьо му прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушення) характеризується спро щеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

У загальному вигляді під час класифікації за індивідуально конкретними справами систему адміністративних проваджень, що складають структуру адміністративного процесу, може бути подано таким чином: 1) провадження по відпрацюванню та прий няттю нормативних актів; 2) провадження по прийняттю інди відуальних актів управління; 3) провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що пору шують права громадян; 4) провадження по зверненнях грома дян; 5) провадження по застосуванню адміністративно попе реджувальних заходів і заходів адміністративного припинення; 6) провадження в справах про адміністративні правопорушен ня; 7) дисциплінарне провадження; 8) провадження по реалі зації контрольно наглядових повноважень; 9) реєстраційно доз вільне провадження; 10) провадження по приватизації держав ного майна; 11) діловодство; 12) установче провадження.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільно го та кримінального), адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обставина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як

провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів уп* равління. По суті зазначені провадження регламентують поря док підготовки й прийняття підзаконних нормативно право вих актів різного рівня. Впорядкування таких процедур, уве дення їх у чіткі процесуальні межі слугують важливою гарантією доцільності та законності підзаконних актів, які ви дають у сфері виконавчо розпорядчої діяльності.

Іншою важливою гарантією законності прийнятих рішень є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів

і посадових осіб, що порушують права громадян. Тому в струк туру адміністративного процесу входить провадження по ос* карженню таких рішень, дій або бездіяльності, які містять де тальну регламентацію адміністративного й судового порядку розгляду та вирішення скарг громадян.

Такий вид адміністративного провадження, як реєстрацій* но*дозвільне провадження, спрямований на впорядкування відносин, пов’язаних із об’єктами, обіг яких має певні обме ження й на використання яких потрібний спеціальний дозвіл, що видають компетентні органи. Зокрема, це стосується при дбання, збереження та використання вогнепальної зброї, різно манітних вибухових речовин. Разом з тим, таке провадження може бути прикладом реалізації контрольно наглядових пов новажень, одним із аспектів яких є, наприклад, реєстрація транспортних засобів у ДАІ, перевірка їх технічного стану.

Останнім часом на практиці широко реалізують такий вид адміністративного провадження, як установче провадження. Це провадження становить процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов’язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управ ління та інших суб’єктів. Прикладом такого провадження може бути утворення різних суб’єктів підприємницької діяльності.

Кожне з наведених проваджень, залежно від характеру інди відуально конкретних справ, може бути більш деталізовано. Так, у реєстраційно дозвільному провадженні виділяють про вадження по реєстрації транспортного засобу в ДАІ, провад ження по реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, про вадження по ліцензуванню та квотуванню, провадження по видачі громадянам дозволу на придбання гладкоствольної мис ливської зброї тощо.

У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних актів управління може включати такі конкретні види провад жень, як провадження про заохочення громадян, провадження по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийо му до вузу) та ін.

Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні провад ження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Так, хід установчого провадження по створенню нової державної організації містить як окремий етап її реєстрацію (внесення до державного реєстру).

Важливими органічними елементами, що властиві структурі кожного з адміністративних проваджень і відповідно адміні стративному процесу в цілому, є процесуальні стадії, етапи, окремі процесуальні дії.

Процесуальна стадія — це відносно уособлена, відділена часом і логічно пов’язана сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення певної мети та розв’язання відповідних завдань конк* ретного адміністративного провадження, що характеризується колом суб’єктів і закріплюється в процесуальних актах.

Виділяють такі стадії адміністративно процесуальної діяль ності.

Стадія аналізу ситуації, в ході якої збирають та фіксують інформацію про фактичний стан справ, реальні факти, оціню ють перспективу подальшого руху справи, приймають рішення про необхідність такого руху. Фактично ця стадія становить собою порушення адміністративної справи.

Стадія прийняття рішення у справі, в ході якої дають юри дичну оцінку зібраної інформації, повно та всебічно досліджу ють матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істи ни, приймають конкретне рішення.

Стадія оскарження або опротестування рішення у справі, що носить факультативний характер.

Стадія виконання прийнятого рішення, в ході якої логічно за вершується діяльність у адміністративній справі. Важливість цієї стадії обумовлено тим, що без неї все провадження у справі фак тично втрачає сенс, набуваючи чисто формального характеру.

У свою чергу, в стадіях адміністративно процесуальної діяльності є ще більш низькорівневі елементи — процесуальні етапи та процесуальні дії. Кожна стадія адміністративно про цесуальної діяльності складається з певних проміжних фраг ментів. Так, у стадії порушення провадження в справі про адмі ністративне правопорушення можна виділити етап припинен ня правопорушення та застосування відповідних заходів, що забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністратив ного затримання.

Процесуальним етапам притаманна наявність своїх безпо середніх цілей і завдань, а також кола суб’єктів їх здійснення (складання протоколу про правопорушення).

Адміністративно процесуальні дії становлять основу кон струкції всієї системи адміністративного процесу.

§ 3. Адміністративна юрисдикція: загальні риси, принципи

Більшу частину проваджень, які складають структуру адмі ністративного процесу, спрямовано на регулювання право відносин позитивного характеру, що виникають у ході управлінської діяльності державних органів. Проте порушен ня вимог правових норм вимагають відповідного реагування з боку держави. Ця обставина обумовлює існування особливої правоохоронної діяльності, зміст якої складають розгляд справ про правопорушення, інші правові спори по суті та прийняття по них відповідних рішень. У процесі такої діяльності вирішу ють юридичну справу, здійснюють правовий захист поруше них або оспорюваних інтересів, виносять державно владне рішення про застосування відповідної правової санкції, віднов лення порушеного права.

Ця діяльність, яка має назву «юрисдикція», властива і ад міністративному процесу. Тому частину проваджень у струк турі адміністративного процесу слід охарактеризувати як ад міністративно юрисдикційні. До них належать: провадження по скаргах громадян; дисциплінарне провадження; проваджен ня по застосуванню заходів адміністративного попередження та припинення; провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Адміністративній юрисдикції притаманні наступні риси.

1.Наявність правопорушення (правового спору). Розгляд і вирішення юридичних справ, обумовлених позитивними обста винами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдик ція виникає лише тоді, коли необхідно розв’язати питання про застосування заходів адміністративного примусу (адміністра тивної відповідальності зокрема) чи спір про право, порушення встановлених правових норм. Стосовно адміністративної юрис дикції такого роду спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно правовими норма ми, набуваючи характеру адміністративно правових спорів.

2.Адміністративно юрисдикційна діяльність внаслідок своєї особливої соціальної гостроти потребує належного процесуаль ного регулювання. Встановлення та доказ подій і фактів, їх юри дичну оцінку здійснюють у межах особливої процесуальної фор ми, яка є важливою, обов’язковою для юрисдикції.

Адміністративно процесуальна форма, як і інші види юрис дикційної діяльності, передбачає змагальність процедури ви рішення справи. Це означає, що сторони в спорі або винні у вчиненні правопорушення не є пасивними спостерігачами ви рішення справи юрисдикційним органом. Вони наділені дос татньо широким арсеналом процесуальних прав, що дозволяє їм активно захищати свої інтереси, надавати докази, висувати клопотання, оспорювати пред’явлені докази у вчиненні адміні стративного правопорушення. При цьому адміністративно юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов’язані сприяти в здійсненні цих процесуальних прав.

3. Обов’язковість прийняття рішення у вигляді юридично го акта становить собою ще одну важливу ознаку юрисдикцій ної діяльності. Будучи способом розв’язання правових конфліктів, юрисдикція передбачає необхідність прийняття остаточного рішення — акта застосування норм права до конк ретного випадку.

Юрисдикційний акт у конкретній адміністративній справі означає по суті вирішення правового спору. Якщо ж йдеться про правопорушення, в такому акті можуть бути передбачені пра вові санкції. Їх застосування є лише одним із варіантів рішення, що приймає адміністративно юрисдикційний орган. Іншими варіантами можуть бути рішення про припинення проваджен ня в справі чи застосування засобів впливу до неповнолітнього.

Як відомо, провадження в адміністративній справі вважають закінченим, коли прийняте у ній рішення виконано в повному обсязі. З цього погляду законодавець передбачає відповідну га рантію реальності рішень, прийнятих адміністративно юрисдик ційним органом. Зокрема, постанова про накладення адміністра тивного стягнення є обов’язковою для виконання державними й громадськими органами, підприємствами, установами, організа ціями, посадовими особами та громадянами (ст. 298 КпАП).

Розгляд адміністративно правових спорів здійснюють на основі відповідних нормативно правових актів, які закріплю ють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або без діяльність органів і посадових осіб, що порушують права й за конні інтереси громадян. Щодо адміністративних деліктів, то процесуальний порядок розгляду таких справ закріплено в Особливій частині КпАП.

Ще однією особливістю адміністративної юрисдикції є різноманітність органів її здійснення. Насамперед це обумов лено можливістю інстанційного оскарження дій і рішень органів та посадових осіб, що порушують права громадян. Іна кше кажучи, будь який вищий відносно них орган повинен розглянути таке звернення та прийняти щодо нього відповід не рішення. З іншого боку, особливості правопорушень, що вчиняються у різних галузях управління, обумовлюють на явність значної кількості органів (посадових осіб), упов новажених розглядати їх і вирішувати по суті. У переважній частині випадків розгляд справ про адміністративні правопо рушення покладено законодавцем на органи, основним завдан ням яких, поряд із виконанням юрисдикційних, є здійснення управління в різних галузях. Разом з тим, адміністративно юрисдикційні функції здійснюють і органи, спеціально ство рені для розгляду справ про адміністративні правопорушен ня, — адміністративні комісії.

Особливе місце в системі адміністративно юрисдикційних органів посідають суди. При цьому слід мати на увазі, що ад міністративне судочинство в справах про адміністративні пра вопорушення виступає як різновид звичайного правосуддя і його не можна розглядати як форму управлінської діяльності, оскільки суд не є органом управління. В іншому випадку ігно рується принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Застосовуючи заходи адміністративного стягнення за адміністративні правопорушення, суддя здійснює не управ лінську (виконавчо розпорядчу) діяльність, а функції право суддя. Розгляд адміністративного делікту протікає у відповідній процесуальній формі та ґрунтується на закріпле них у законі принципах правосуддя. Як правосуддя в адмініст ративних справах слід розглядати й діяльність суду по вирі шенню скарг громадян на неправомірні дії чи бездіяльність органів і посадових осіб, що порушили права громадян. Ура ховуючи викладене, правосуддя в адміністративних справах можна розглядати як елемент адміністративної юстиції.

Для з’ясування співвідношення понять «адміністративна юрисдикція» та «адміністративна юстиція» вважаємо за по трібне чітко визначити, що всі органи, які розглядають адміні стративно правові спори та справи про адміністративні пра вопорушення, є адміністративно юрисдикційними, але тільки

суд, що здійснює правосуддя в адміністративних справах, є органом адміністративної юстиції. Отже, поняття адміністра тивної юрисдикції ширше, ніж поняття адміністративної юс тиції. Останнє становить вищу, найрозвиненішу форму здійснення адміністративно юрисдикційної діяльності.

Адміністративно юрисдикційна діяльність ґрунтується на певних принципах, які дозволяють відобразити специфіку об’єд нання в ній ознак виконавчо розпорядчої діяльності та право суддя в адміністративних справах. Такими принципами є: за конність, професіоналізм, захист інтересів держави й особи, об’єктивна істина, змагальність, офіційність, економічність тощо.

Таким чином, адміністративна юрисдикція полягає в роз* гляді адміністративно*правових спорів, справ про адміністра* тивні правопорушення в установленій законом адміністратив* но*процесуальній формі спеціально уповноваженими на те орга* нами (посадовими особами), яких наділено правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

§ 4. Адміністративна юстиція: поняття й види

Виникнення та розвиток інституту адміністративної юстиції значною мірою пов’язано з втіленням у життя теорії розподілу влади. Завдяки цьому постійно зростала роль судової влади під час розгляду правових спорів між адміністрацією та громадяна ми, а самі чиновники переставали бути суддями в своїх справах.

Зараз у багатьох країнах світу (Німеччина, Франція, Шве ція та ін.) інститут адміністративної юстиції одержав своє за конодавче закріплення. Зарубіжний досвід функціонування цього важливого правового інституту дозволяє виділити два його основних види: 1) здійснення адміністративно юрисдик ційної діяльності загальними судами; 2) здійснення такої діяль ності спеціальними (спеціалізованими) адміністративними судами.

Головна ознака адміністративної юстиції виявляється в її організаційному уособленні від органів і структур, що викону ють виконавчі функції. Адміністративна юстиція — це право суддя, судова гілка влади. Разом з тим, це окрема адміністра тивна гілка правосуддя. Процес у адміністративних судах, не

зважаючи на деякі особливості, будується на зразок загально го судового процесу.

Для України інститут адміністративної юстиції — явище не нове. Законодавство короткочасного періоду існування само стійної Української держави (1917—1920 рр.) не обходило своєю увагою питання діяльності органів адміністративної юстиції. Конституція Української Народної Республіки 1918 р. встановила, що судову владу в межах цивільного, криміналь ного й адміністративного законодавства здійснюють виключ но судові органи. При цьому адміністративно юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежувалася законом.

Проектом Основного Державного Закону УНР в період існування Директорії (1920 р.) передбачалося введення в су дову систему України Вищого Адміністративного Суду. Цей суд повинен був розглядати та вирішувати, додержуючись су дового порядку, питання про законність розпоряджень адмі ністративних органів і органів самоврядування.

Зараз можна виділити такі особливості адміністративної юстиції. По перше, здійснення судовими органами правосуд дя в адміністративних справах. Адміністративна юстиція — це правосуддя, а не виконавча ділянка. По друге, процес розгля ду адміністративних справ побудований на зразок загального судового: він є гласним, публічним, має елементи змагальності. При цьому специфіка адміністративних справ така, що їх роз гляд вимагає особливих організаційних форм і спеціальної суддівської кваліфікації, оскільки вирішення адміністративних справ потребує, крім досконалого знання законодавства, насам перед адміністративного, ще й знання державного управління та інших сфер діяльності.

Таким чином, адміністративна юстиція — це встановлений законом порядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку та органа* ми виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами.

У цілому адміністративна юстиція становить один із засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди — засіб реалізації принципу розподілу влади, додатковий захисний механізм суб’єктивних прав і свобод громадян.

Потребу кардинального реформування системи адміністра тивно юрисдикційних органів обумовлено низкою чинників.

Насамперед це недостатньо високий якісний рівень роз гляду справ про адміністративні правопорушення колегіаль ними органами (адміністративними комісіями, виконкомами сільських і селищних рад). Навряд чи можна говорити про ви сокий професіоналізм їх членів, що працюють у цих органах на громадських засадах.

Не завжди об’єктивно розглядають справи й органи, які здійснюють контрольно наглядові функції (наприклад, різні державні інспекції), оскільки часто йдеться про невиконання певних приписів цих же органів, а їх посадові особи в багатьох випадках не мають юридичної освіти, що говорить про невисо кий рівень правової підготовки працівників адміністративно юрисдикційних органів.

Згідно з Концепцією судово правової реформи в Україні, за твердженою Верховною Радою України 28 квітня 1992 р., в Ук раїні вводиться адміністративне судочинство. Це положення отримало своє реальне втілення в Законі України «Про судо устрій України» від 7 лютого 2002 року. Відповідно до названо го закону судову владу реалізують шляхом здійснення право суддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Місце вими адміністративними судами є окружні суди, які утворюють у округах згідно з указом Президента України. Місцевий суд складається з суддів місцевого суду, голови та заступника голо ви місцевого суду. Місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами в сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, які розглядають військові суди.

Апеляційними адміністративними судами є суди, які утворю ють у апеляційних округах відповідно до указу Президента Ук раїни. В їх складі можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ у межах відповідної судової юрисдикції.

Вищим судовим органом у системі адміністративних судів є Вищий адміністративний суд України.

ГЛАВА 17

Провадження в справах про адміністративні правопорушення

§ 1. Завдання й порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення

Кожне провадження здійснюють відповідно до певних стадій з додержанням принципів адміністративного процесу.

Провадження в справах про адміністративні правопорушен8 ня визначається як низка послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках інших суб’єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності й забезпечення виконання винесеної постанови.

Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення згідно зі ст. 245 КпАП є: своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирі шення її точно відповідно до законодавства, забезпечення ви конання винесеної постанови, а також виявлення причин і умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопору шень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Провадження в справах про адміністративні правопорушен ня здійснюють на засадах суворого додержання законності та принципу презумпції невинуватості, згідно з яким особу, що притягають до адміністративної відповідальності, вважають невинуватою, доки протилежне не буде доведено й зафіксова но в установленому законом порядку.

Поряд із загальними принципами, характерними для всьо го адміністративного процесу (законності, об’єктивної істини, рівності громадян перед законом, оперативності тощо), про вадженню в справах про адміністративні правопорушення знач ною мірою більше, ніж іншим провадженням, властивий прин цип економічності, що, однак, не означає, що справи повинні розглядатися поверхово.