Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

§ 2. Адміністративно.правовий статус об’єднань громадян

Значною мірою взаємовідносини держави й об’єднань гро мадян регулюють норми адміністративного права. Ці норми визначають правовий статус об’єднань громадян, а саме: су купність прав і обов’язків, які реалізуються в правовідносинах, що виникають між об’єднаннями громадян і суб’єктами вико навчої влади.

Насамперед це стосується питань легалізації об’єднань гро мадян. Іншими словами, держава офіційно визнає об’єднання громадян і оформлює його правове становище. Офіційне ви знання об’єднань громадян здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Для реєстрації об’єднання громадян його засновники подають заяву про це, а також певні документи, перелік яких визначено законодавством. Крім того, громадські організації можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення про це відповідних держав них органів.

Основоположне значення у визначенні правового станови ща об’єднання громадян має його статут. Він повинен містити: назву, мету та завдання об’єднання; умови й порядок прийому в члени об’єднання та виходу з нього; структуру, порядок ство рення й діяльності статутних органів об’єднання; права та обо в’язки його членів; джерела надходження коштів і порядок здійснення видів діяльності, необхідних для виконання статут них завдань; порядок внесення змін і доповнень у статут; поря док реорганізації або ліквідації об’єднання; юридичну адресу.

Політичні партії та міжнародні громадські організації підля гають обов’язковій реєстрації Міністерством юстиції України, а легалізацію громадських організацій здійснює відповідно Міністерство юстиції України, органи місцевої державної ад міністрації, а також виконавчі органи місцевого самоврядуван ня. Відмову в реєстрації об’єднання громадян може бути ос каржено в судовому порядку.

Законом встановлено й певні вимоги до засновників об’єд нань громадян. Так, політичні партії можуть створюватися тільки за ініціативою повнолітніх громадян України, які не обмежено судом у дієздатності та не перебувають у місцях поз

можуть бути застосовані попередження, штраф, тимчасове припинення діяльності. У випадках, передбачених законом, об’єднання громадян може бути примусово розпущено (ліквідовано) на підставі рішення суду.

Для здійснення діяльності об’єднання громадян наділяють широкими правами. Вони можуть виступати учасниками сус пільних правовідносин, набувати майнові та немайнові права, брати участь у розробленні державної політики й формуванні органів влади, проводити масові заходи тощо.

Основним законодавчим актом, який визначає правове ста новище релігійних організацій, а також їх взаємовідносини з державою, є Закон України «Про свободу совісті та релігійні організації». Сутність правового регулювання взаємовідносин держави й релігійних організацій полягає в такому: держава та її органи не користуються методами державно правового конт ролю або примусу при визначенні громадянами свого ставлен ня до релігії, не втручаються в релігійну діяльність організацій віруючих, якщо вона не порушує законів держави та встанов леного порядку, не надають релігійним організаціям матеріаль ної підтримки, не доручають їм виконання будь яких держав них функцій. Разом з тим, держава сприяє встановленню відно син взаємної релігійної та світоглядної терпимості й поваги між людьми, охороняє законну діяльність релігійних організацій і право віруючих на відправлення релігійних культів і ритуаль них обрядів, здійснює державний контроль за додержанням законодавства України про свободу совісті та релігійні органі зації. У свою чергу, релігійні організації позбавлено права втру чатися в справи держави, брати участь у діяльності політич них партій, висувати кандидатів до органів державної влади. Ці організації займаються питаннями, пов’язаними із задово ленням релігійних потреб громадян. При цьому релігійні орга нізації мають право на участь у суспільному житті та викорис тання засобів масової інформації нарівні з об’єднаннями гро мадян.

РОЗДІЛ ІІІ

Функції, форми та методи державного управління

ГЛАВА 11

Функції державного управління

§ 1. Поняття функції державного управління

Система державного управління складається з повсякден ного здійснення певних функцій. Термін «функція» застосо вують для позначення діяльності будь яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати — значить діяти, бути в дії, виконувати обов’язки. Функція є і обов’язок, і коло діяль ності, й призначення. Функція управління як поняття — це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спря* мованістю.

Характер завдань, пов’язаних із управлінням, впливає на сутність управлінських функцій. Завдання, що здійснюють органи державного управління, є вельми різноманітними. Кож на управлінська акція передбачає наявність певної мети та ви користання для її досягнення відповідних засобів. Сутність і призначення управлінських функцій обумовлено системою соціально економічних, соціально політичних та інших чин ників, що існують у державі.

Відповідно до ст. 3 Конституції України права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль ності держави.

Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є комплекс функцій, у яких безпосередньо вияв ляється владно організуючий зміст державного управління, яке здійснюють у різних процесуальних формах через пос тійний інформаційний обмін між суб’єктом та об’єктом управ

ління на основі прямих і зворотних зв’язків. Функція управлін ня пов’язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по виконанню намічених завдань і одержаний ре зультат.

Функції управління — це відносно самостійні й однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно організуючий вплив суб’єкта управління на об’єкт.

Отже, функцію державного управління можна визначити

як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань дер* жавного управління.

§ 2. Види функцій державного управління

Функції виконавчої влади, як уже було зазначено, відносно самостійні та універсальні. Наявні різні підходи щодо їх кла сифікації. Їх поділяють на політичні та технічні функції або функції загального управління й спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього та внутрішньо го), економічні, соціальні, соціально виховні функції тощо.

Найпоширенішою у вітчизняній літературі є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та до поміжні.

Загальні функції справляють об’єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються в господарській, політичній, соціально культурній та інших сферах. Ці функції є основни ми, притаманними будь якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються. Загаль ними функціями державного управління є прогнозування, пла нування, організація, регулювання, координація, облік, конт роль. Цю класифікацію побудовано на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.

Функція прогнозування. Потреба в прогнозуванні випливає із самої природи державного управління, бо воно має розв’я зувати як повсякденні завдання, так і перспективні проблеми. Прогнозування — це наукове передбачення, систематичне дос лідження стану, структури, динаміки та перспектив управлін ських явищ і процесів, властивих суб’єкту й об’єкту управлін

ня. Прогнозування обумовлено також характером об’єкта уп равління, що відрізняється значною динамічністю. Не можна здійснювати управлінські дії без знання їх наслідків. Тому уп равлінська система повинна бути прогнозованою. Державне управління покликане вирішувати довгострокові, перспективні завдання, розв’язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть прогнозів. В управлінському процесі прогнозування ви користовують і як функцію, і як принцип, і як метод управлін ня. Тому органи виконавчої влади повинні розробляти прогно зи, управляти ними, розв’язувати свої завдання на їх підставі.

Функція планування є на всіх рівнях ієрархії управління. Вона полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних тощо), розробленні програм, за допомогою яких має бути досягнуто мети. Шлях реалізації функції планування має такий схематичний вигляд: необхідність — завдання — функція — рішення (мета). Методика планування ґрунтується на принци пах науковості, комплексності, багатоваріантності рішень, ви борі оптимального варіанту, нормативності тощо.

Функцію організації пов’язано зі створенням організаційного механізму. Мета цієї функції — сформувати керуючі та керо вані системи, а також зв’язки й відносини між ними. Особ ливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція, яка забезпечує взаємозв’я зок і ефективність усіх інших функцій управління. Зміст функції організації включає створення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управ лінських підрозділів, ланок, розроблення положень про орга ни управління, встановлення взаємозв’язків між управ лінськими структурами, підбір і розстановку кадрів тощо. Організація означає також реорганізацію та ліквідацію органів управління, підприємств, установ.

Завдяки функції регулювання досягають необхідного стану впорядкування та стійкості системи управління. Регулювання охоплює переважно поточні заходи щодо будь яких відхилень від завдань і заданих програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об’єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси відбу

ваються в заданому напрямі та відповідно до встановленої про грами. Потребу оперативного регулювання обумовлено вик лючно мобільністю самого управління. Здатність управлінської системи самостійно зберігати рівновагу щодо збурюючих впливів (відхилень) є результатом здійснення функції регулю вання.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджують дії керівників не тільки всередині управлінської ланки, а й дії ке рівників інших управлінських структур.

Функцію обліку пов’язано зі збиранням, передачею, збері ганням і переробленням даних, реєстрацією та групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність і ви трати ресурсів тощо. Облік є передумовою контролю.

Функція контролю має свої особливості відносно інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний пос тійно надавати інформацію про дійсний стан справи щодо ви конання завдань.

Контроль починається з одержання інформації про дійсний стан керованого об’єкта та закінчується прийняттям рішень, які передбачають відповідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль ґрунтується на прин ципі зворотних зв’язків, які існують за будь якої взаємодії суб’єкта й об’єкта в системі управління. Кожна загальна функ ція управління перебуває у взаємозв’язку з іншими.

Розглянуті загальні функції управління необхідні для здійснення державного управління як на загальнодержавному, так і на регіональних, місцевих, галузевих рівнях.

Спеціальні функції характеризують особливості конкрет ного суб’єкта чи об’єкта управління.

До основних спеціальних функцій державного управління, що здійснюються на вищому рівні вищим органом (Кабінетом Міністрів України), в системі органів виконавчої влади належать:

забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;

розроблення проекту Закону про Державний бюджет і забез печення його виконання;

розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного,науково технічного,соціальногой культурногороз виткудержавитаінші,перерахованівст.116КонституціїУкраїни.

Спеціальні управлінські функції здійснює Президент Ук раїни як глава держави. Серед них такі: керівництво зовніш ньополітичною діяльністю держави, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших держа вах і при міжнародних організаціях; призначення за поданням Прем’єр міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних організацій і припинення їх повноважень на цих посадах (розстановка кадрів); прийняття в разі необхідності рішення про введення в державі або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологіч ної ситуації; присвоєння вищих військових звань і класних чинів, нагородження державними нагородами; встановлення президентських відзнак і нагородження ними тощо.

Розмежування функцій існує й на нижчих рівнях держав ної виконавчої влади. Так, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують здійснення таких основних функцій: виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів вико навчої влади; підтримання законності та правопорядку; додер жання прав і свобод громадян; виконання державних і регіо нальних програм соціально економічного та культурного роз витку; програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконан ня відповідних бюджетів; взаємодія з органами місцевого са моврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень.

Управлінські функції в АРК здійснюють на підставі розді лу X Конституції України, особливо статей 134, 136, 138. Роз межування функцій здійснюється також на всіх рівнях галузе вих систем управління.

Перелік основних спеціальних функцій виконавчої влади свідчить про те, що вони є численними та різноманітними, але

разом з тим взаємопов’язаними як завдання, що розв’язують органи управління. Порівняння загальних функцій зі спеціаль ними приводить до висновку, що перші пов’язані з процесами державного управління, тобто виявляються в будь яких взає модіях відповідних керуючих і керованих систем. Зміст же спеціальних функцій становлять не загальні закономірності, а особливості взаємодії конкретних суб’єктів і об’єктів держав ного управління.

Спеціальні функції можна згрупувати за типами основних завдань (особливо на вищому рівні): це добір кадрів та їх роз становка, складання бюджету, здійснення довгострокових цілей і подолання кризових ситуацій. Особливого значення в діяльності виконавчої влади надають прийняттю та здійснен ню довгострокових цілей, тоді як кадрова й бюджетна політи ка належить до категорії засобів, але не мети. Такий напрям діяльності виконавчої влади, як подолання кризових ситуацій, є особливим. Маються на увазі будь які кризи — загальнона ціональні чи місцеві, від стихійного лиха (землетруси, повені) до загального страйку, проблеми та події, які можуть поруши ти громадський порядок, суспільну безпеку (наприклад, спо ри про благоустрій у тій чи іншій місцевості, захоплення за ручників терористами, викрадення літака, неприпустимий тиск з боку іншої держави на інтереси нашої держави та інші конфліктні ситуації). Особливість кризових ситуацій полягає в тому, що рішення повинні бути швидкими, оперативними, наочними, такими, що стосуються різних органів управління, установ, підприємств, які в цій ситуації координують свої дії. Функція координації (зовнішня) в подібних ситуаціях є домі нуючою.

Спеціальні функції (як найчисленніші) поділяють на види залежно від сфер управління. Така специфічність функцій на явна в сферах економіки, соціально культурній, адміністратив но політичній.

Подальша диференціація функцій, обумовлена особливос тями об’єктів управління, відбувається усередині цих сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх при значення — забезпечення обслуговування процесів загальних і спеціальних функцій. За їх допомогою створюють необхідні умови для нормальної діяльності управлінських структур.