Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

яких наводиться повний перелік адміністративних проступків, адміністративних стягнень і органів, уповноважених їх засто совувати. До цього виду юридичної відповідальності притяга ють порушників загальнообов’язкових правил (норм), установ лених повноважними суб’єктами. Суб’єктами правопорушень, передбачених КпАП, можуть бути фізичні особи — громадяни й посадові особи.

§ 2. Законодавчі основи адміністративної відповідальності

Законодавчу основу для прийняття актів, що регулюють питання встановлення адміністративної відповідальності, ста новить Конституція України, яка має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно правові акти приймають на основі Конституції України й повинні відповідати їй (ст. 8 Консти туції України).

Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами, які в сукупності складають законодав ство про адміністративні правопорушення. До його системи входять законодавчі акти, норми, включені до КпАП, і ті, що до нього не внесені.

Важливим джерелом інституту адміністративної відпові дальності в свій час стали Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення від 23 жовтня 1980 р. У них вперше було кодифіковано найважливіші матеріальні та процесуальні норми щодо адміністративної відповідальності, визначено завдання та закріплено систему законодавства про адміністративні правопорушення, встанов лено поняття й структуру адміністративного правопорушен ня, види адміністративних стягнень, загальні правила та стро ки їх накладення, закріплено систему органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, по рядок виконання, оскарження й опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення.

У регулюванні адміністративної відповідальності особлива роль належить КпАП, який прийнято 7 грудня 1984 р. (введе ний у дію з 1 червня 1985 р.). КпАП складається з п’яти розділів: I. Загальні положення; II. Адміністративне правопорушення і

адміністративна відповідальність; III. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення; IV. Провадження в справах про адміністративні правопорушен ня; V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Розділи містять 33 глави, а останні — статті.

У КпАП кодифіковано законодавство України про адміні стративну відповідальність. Поряд із матеріальними нормами цей акт містить адміністративно процесуальні норми, які ре гулюють провадження в справах про адміністративні правопо рушення та порядок виконання постанов про накладення адм іністративних стягнень.

Паралельно з КпАП діють норми, що встановлюють адмі ністративну відповідальність, але вони містяться в законодав чих міжгалузевих актах (Повітряний, Митний кодекси, зако ни України «Про надзвичайний стан», «Про боротьбу з коруп цією», «Про охорону державного кордону» тощо).

До складу нормативно правових актів, що містять норми про адміністративну відповідальність, належать закони, нор ми яких не включено до КпАП. Питання адміністративної відповідальності (процедурні) регулюють також постанови Кабінету Міністрів України. Акти з адміністративними санк ціями можуть видавати місцеві ради та їх виконавчі комітети з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями й епізоотія ми. Обласні, Київська та Севастопольська міські ради мають право встановлювати також правила благоустрою міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на колгоспних ринках, правила додержання тиші в громадських місцях, які в КпАП не визначено, але в ньому за їх порушення передбачено адмі ністративну відповідальність. Тому вони також є нормативною основою адміністративної відповідальності.

Разом з наведеним, слід відзначити, що відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначають ся діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Законодавство про адміністративні правопорушення має завданням охорону прав і свобод громадян, власності, консти туційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, установленого правопорядку, зміцнен ня законності, запобігання правопорушенням, виховання гро

мадян у дусі точного й неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі та гідності інших грома дян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обо в’язків, відповідальності перед суспільством. Великого значен ня надають попередженню адміністративних правопорушень.

Здійснення перерахованих завдань залежить від правиль ного застосування чинного законодавства про адміністративні правопорушення, додержання законності.

Роль адміністративної відповідальності в боротьбі з право порушеннями постійно зростає, збільшується кількість складів адміністративних правопорушень, суворішими стали санкції за проступки. Встановлюється відповідальність за дії, які раніше взагалі не належали до правопорушень (неповага до суду, ко рупція, порушення податкового законодавства, недобросовіс на конкуренція тощо).

Адміністративну відповідальність вводять замість кримі нальної (декриміналізація). Здійснювана в процесі реформи кримінального права декриміналізація обумовлює подальше розширення сфери використання засобів адміністративного впливу. Одночасно збільшується і кількість правопорушень, за які поряд із дисциплінарними та цивільно правовими захо дами застосовують адміністративні стягнення (корупція, не добросовісна конкуренція тощо).

Значну увагу надають адміністративному примусу в бо ротьбі з пияцтвом, наркоманією, посяганням на власність, у забезпеченні нормальної діяльності представників влади, ви конання вимог посадових осіб, державних органів, правил гро мадської безпеки, охорони природи.

Важливим є питання про відмежування адміністративних правопорушень від кримінальних, дисциплінарних і цивільно правових. Законом передбачено і деякі конкретні ознаки, за якими кримінальне правопорушення відрізняється від адміні стративного. У зв’язку з цим для правильної кваліфікації пра вопорушень необхідно зіставити ст. 9 КпАП і ст. 11 Криміналь ного кодексу України, проаналізувати їх зміст і тільки після цього (й у поєднанні з фактичними обставинами вчинення пра вопорушення, з урахуванням наслідків протиправних діянь) вирішувати питання про притягнення винної особи до кримі нальної чи адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність відрізняється від дисцип лінарної тим, що суб’єкт адміністративного проступку не пе ребуває в службовій залежності від органу чи посадової особи, які притягають його до адміністративної відповідальності. Дисциплінарний проступок, що є підставою для притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності, — це протип равне діяння (дія або бездіяльність) працівника, який пору шує встановлений на підприємстві, в організації чи установі внутрішній трудовий розпорядок. Цей проступок може вия витися в порушенні службової, у тому числі трудової, дисцип ліни й тягне за собою передбачену законодавством дисциплі нарну відповідальність, виражену в накладенні керівником на винних дисциплінарних стягнень.

Дисциплінарні правопорушення здебільшого пов’язані зі службовими, трудовими обов’язками винної особи. Проте не завжди ця умова є необхідною для віднесення проступку до дисциплінарних. Наприклад, окремі дії працівників транспор ту, вчинені під час виконання ними службових обов’язків, роз глядають як адміністративні правопорушення (випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає вста новленим вимогам).

За відмежування адміністративної відповідальності від ци вільно правової слід мати на увазі, що остання настає за пору шення обов’язків, які випливають із цивільно правових угод, тобто угод, що виникають між рівноправними сторонами, а адміністративна відповідальність, навпаки, передбачає нерівність сторін відносин.

§ 3. Адміністративне правопорушення, його склад

Адміністративним правопорушенням (проступком) визна ють протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи без* діяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, пра* ва і свободи громадян, на встановлений порядок управління та за яку законом передбачено адміністративну відповідальність

(ст. 9 КпАП).

У законі одночасно наведено два терміни: «адміністратив не правопорушення» й «адміністративний проступок», але ос

танній не є особливим різновидом адміністративних правопо рушень.

Адміністративне правопорушення (проступок) характери зується низкою ознак. Це, насамперед, діяння, поведінка, вчи нок людини, дія чи бездіяльність, а також акт зовнішнього ви яву ставлення особи до реальної діяльності інших людей, сус пільства, держави. Закону непідвладні переконання, думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього вияву.

Діяння визнають адміністративним правопорушенням за наявності чотирьох ознак: суспільної шкідливості, протиправ ності, вини й адміністративної караності.

Суспільна шкідливість дії чи бездіяльності означає, що вона заподіює або створює загрозу заподіяння шкоди об’єктам адмі ністративно правової охорони, які передбачено в ст. 9 КпАП.

Протиправність означає, що дію чи бездіяльність прямо за боронено адміністративно правовими нормами. Ознака проти правності вказує також на неприпустимість аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнен ня до адміністративної відповідальності за діяння, не передба чені законодавством про адміністративні правопорушення.

Адміністративним правопорушенням (проступком) може бути тільки винне діяння.

Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння та його шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною. Ступінь вини враховують під час накладення адміністратив ного стягнення, під час звільнення від адміністративної відпо відальності чи передачі матеріалів про адміністративне право порушення на розгляд товариського суду, громадської органі зації або трудового колективу.

Адміністративна караність свідчить, що адміністративним проступком визнають лише таке протиправне, винне діяння, за яке законодавством передбачено застосування адміністра тивних стягнень. Реалізація адміністративного стягнення не завжди супроводжує адміністративний проступок, але мож ливість застосування стягнення становить його обов’язкову властивість.

Розглянуті ознаки найхарактерніші та найсуттєвіші, при таманні будь якому адміністративному правопорушенню (про ступку), характеризують фактичну підставу адміністративної

відповідальності й складають її матеріальне поняття. Останнє конкретизується в законодавстві про адміністративні право порушення у формі конкретних складників проступку, в яких законом передбачено необхідні й специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння.

Адміністративні правопорушення (проступки) розрізняють за специфічними ознаками, властивими їх об’єктивній і суб’єк тивній сторонам.

Склад адміністративного правопорушення — це сукупність установлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративне правопорушення (проступок). До складу адміністративного правопорушення належать ознаки, притаманні об’єкту, об’єктивній і суб’єк тивній сторонам та суб’єкту правопорушення.

Об’єкт адміністративного правопорушення — це те, на що воно посягає. Адміністративний проступок заподіює шкоду або створює загрозу її заподіяння суспільним відносинам, які й становлять об’єкт проступку. Залежно від ступеня узагальнен ня, рівня абстрактності, розрізняють загальний, родовий і без посередній об’єкти проступку.

Загальний об’єкт становить вся сукупність суспільних відно син, які охороняє законодавство про адміністративні правопо рушення.

Родовий об’єкт — це група однорідних або тотожних суспіль них відносин, які охороняє комплекс адміністративно правових норм. Адміністративно правовими засобами охороняються сус пільні відносини, які регулюють норми різних галузей права: адміністративного, фінансового, цивільного, трудового, еколо гічного тощо. Тому родові об’єкти проступків можуть бути, на приклад, у цивільних, трудових та інших правопорушеннях. Залежно від родового об’єкта, адміністративні правопорушен ня згруповано в главах Особливої частини розділу II КпАП.

Різновидом родового є видовий об’єкт, тобто відокремлена група суспільних відносин, спільних для деяких проступків. Так, природоохоронні відносини, які являють собою об’єкт екологічних правопорушень, включають до себе групи відно син, спрямованих на охорону земель, надр, вод, лісів, повітря, тваринного світу.

Під безпосереднім об’єктом мають на увазі ті конкретні сус пільні відносини, поставлені під охорону закону, яким запо

діюють шкоду правопорушенням, що підпадає під ознаки кон кретного складу проступку.

Об’єктивну сторону адміністративного правопорушення характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої пове дінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи без діяльність), їх шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діян нями й наслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.

Основною й обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність якого виключає склад будь якого адміністративного правопорушення. Всі інші ознаки ма ють факультативний характер. Так, шкідливі наслідки й при* чинний зв’язок обов’язкові лише в так званих матеріальних скла дах проступків (наприклад, дрібне розкрадання, пошкодження телефонів автоматів, потрава посівів тощо). Більшості ж адмі ністративних правопорушень притаманно недодержання різно манітних правил, коли діяння становить собою склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків. Це формальні склади (наприклад, порушення правил санітарних, митних, торгівлі, охорони громадського порядку тощо). Ці склади формулюються в диспозиціях статей Особливої частини розді лу II КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи без діяльність. У деяких випадках у диспозиціях вказують тільки на шкідливі наслідки («пошкодження», «знищення», «псуван ня» тощо), діяння ж розуміються самі по собі.

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх вклю чено до конкретного складу проступку (наприклад, окремі діян ня визнають адміністративними правопорушеннями лише в разі вчинення їх у громадському місці, часто в диспозиціях вказують на спосіб вчинення проступку — грубе, злісне пору шення, прихована передача тощо). В інших випадках їх можуть визнавати обставинами, що пом’якшують або обтяжують відпо відальність (наприклад, вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин обтяжує адміністративну відповідальність).

Суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення становить пов’язаний з його вчиненням психічний стан особи. До ознак, властивих суб’єктивній стороні, належать вина, мо тив і мета вчинення правопорушення.

Вина — основна й обов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь якого адміністративного проступку. Це психічне ставлен ня особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння та його наслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності.

У загальних рисах поняття цих форм вини розкрито в стат тях 10 і 11 КпАП. Адміністративне правопорушення визнають вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлюва ла протиправний характер своєї дії (бездіяльності), передба чала її шкідливі наслідки й бажала їх або свідомо допускала їх настання. Усвідомлення протиправного характеру діяння та передбачення шкідливих наслідків становлять інтелектуальні ознаки умислу, а бажання або свідоме допущення наслідків — вольову ознаку.

Адміністративне правопорушення визнають вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала мож ливість настання шкідливих наслідків своєї дії (бездіяльності), але легковажно розраховувала на їх відвернення (самовпев неність), або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була й могла передбачити (недбалість). Якщо поняття умислу пов’язано з психічним ставленням осо би до свого діяння та його наслідків, то під час визначення нео бережності до уваги беруть лише ставлення до шкідливих наслідків.

Мотив і мета адміністративного правопорушення — фа культативні ознаки суб’єктивної сторони складу проступку. Під мотивом розуміють усвідомлене особою внутрішнє спонукан ня, яким вона керувалася під час вчинення проступку. Мета — це наслідок, результат, якого прагне досягти особа, що вчиняє адміністративне правопорушення.

Суб’єктом адміністративного правопорушення визнають фізичну особу, яка досягла на момент вчинення адміністратив ного правопорушення шістнадцятирічного віку. Ознаки, що характеризують суб’єкта проступку, поділяють на загальні й спеціальні. У наведеному визначенні названо ознаки загальні, тобто властиві будь якому суб’єкту.

Суб’єктом проступку, по перше, може бути фізична особа, людина. По друге, ним може бути не будь яка фізична особа, а тільки осудна. У законодавстві про адміністративні правопо рушення не розкрито поняття осудності, воно випливає із

визначення неосудності. Як вказано в ст. 20 КпАП, під неосуд ністю розуміють стан, у якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хво роби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи з цього, можна зро бити висновок про те, що осудність — це здатність особи усві домлювати свої дії і керувати ними, нести за них відпові дальність. По третє, суб’єктом проступку може бути особа, яка на момент вчинення адміністративного правопорушення до сягла шістнадцятирічного віку.

Крім загальних ознак, у конкретних складах адміністратив них правопорушень суб’єкт може характеризуватися ще й до датковими, специфічними властивостями. Такі суб’єкти нази ваються спеціальними. До них можна віднести, наприклад, по садових осіб, державних службовців, водіїв, керівників, капітанів суден, батьків, військовозобов’язаних тощо. У дея ких статтях КпАП спеціальний суб’єкт не називають, хоча ма ють на увазі.

Окремі властивості особи не входять до складу проступку, але є важливими для визначення характеру й меж відповідаль ності за вчинене правопорушення. Це неповнолітні; військо вослужбовці та інші особи, на яких поширено дію дисциплі нарних статутів; іноземні громадяни й особи без громадянства; особи, для яких полювання є основним джерелом існування.

У статтях 13—15 КпАП встановлено особливості адміністра тивної відповідальності деяких із перерахованих осіб. Так, до не повнолітніх у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років за вчи нення адміністративних правопорушень застосовують заходи, передбаченіст.241 КпАП.Вокремихвипадкахнеповнолітнізгідно з ч. 2 ст. 13 КпАП можуть нести адміністративну відповідальність на загальних підставах (у разі вчинення дрібного розкрадання, дрібного хуліганства, порушення окремих правил дорожнього руху, стрільби з вогнепальної зброї в населених пунктах, злісної непокори тощо). Однак і у цих випадках не виключають засто сування заходів, передбачених ст. 241 КпАП. Виняток станов лять справи про злісну непокору (ст. 185 КпАП). До непов нолітніх не може бути застосовано адміністративний арешт.

Посадові особи підлягають адміністративній відповідаль ності за недодержання правил, забезпечення виконання яких

входить до їх службових обов’язків (ст. 14 КпАП), тобто вони підлягають відповідальності не стільки за порушення певних правил власними діями, скільки за нерозпорядливість, неза безпечення виконання цих правил іншими особами, зокрема підлеглими. Посадові особи несуть підвищену адміністратив ну відповідальність, порівняно з громадянами, до яких засто совують лише два види стягнень — попередження та штраф.

Стаття 15 КпАП передбачає особливості відповідальності за адміністративні правопорушення військовослужбовців і призваних на збори військовозобов’язаних, а також осіб рядо вого й начальницького складу органів внутрішніх справ. Ці особи несуть відповідальність за адміністративні проступки за дисциплінарними статутами, тобто дисциплінарну відпові дальність. У окремих випадках їх може бути притягнуто до адміністративної відповідальності — за порушення правил, норм і стандартів стосовно забезпечення безпеки дорожнього руху, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних діянь та інших право порушень, пов’язаних із корупцією, неправомірне використан ня державного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнан ня, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора, ухи лення від виконання законних вимог прокурора і за контра банду, але за ці проступки до них не можуть бути застосовані такі стягнення, як виправні роботи й адміністративний арешт.

За порушення правил дорожнього руху водіями транспорт них засобів Збройних Сил України або інших утворених відпо відно до законів України військових формувань — військово службовцями строкової служби штрафи як адміністративне стягнення до них не застосовують. До зазначених осіб як захід адміністративного стягнення застосовують попередження.

Іноземці й особи без громадянства, якщо вони не мають ди пломатичного імунітету, підлягають адміністративній відпов ідальності на загальних підставах. До них може бути застосо вано й таке стягнення, як адміністративне видворення за межі України.

Ознаки, властиві об’єкту, об’єктивній і суб’єктивній сторо нам, суб’єкту адміністративного правопорушення, є основними. Крім них, встановлено додаткові ознаки, які підвищують ступінь