Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007
.pdf
КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ |
251 |
|
|
скасовує акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів АРК, які не відповідають належним вимогам, утворює суди, утво рює, реорганізує та ліквідує міністерства, інші центральні орга ни виконавчої влади тощо.
Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України (ст. 106 Конституції).
Всебічну контрольну діяльність здійснюють органи державної виконавчої влади всіх рівнів. Ця діяльність є одним із найважли віших елементів організаційної роботи, спрямованої на подальше укріплення законності й дисципліни в державному управлінні.
Найширші контрольні повноваження серед органів виконав чої влади належать Кабінету Міністрів України, який здійснює контроль за діяльністю міністерств, державних комітетів і відомств, за додержанням ними законодавства. Він сприяє тому, щоб ці органи в повному обсязі використовували свої повнова ження, заслуховує їх звіти, доповіді та інформацію про виконан ня завдань, що стоять перед ними, про розвиток відповідних га лузей тощо. Контрольні повноваження Кабінету Міністрів за кріплено в Конституції, інших нормативних актах України.
Рада міністрів АРК має такі ж, як і Кабінет Міністрів, кон трольні повноваження (за деякими винятками) відносно підконтрольних їй органів.
Центральні органи виконавчої влади, їх відділи та управ ління, державні адміністрації, адміністрації підприємств, ус танов і організацій у процесі повсякденної діяльності система тично здійснюють відомчий контроль, який поширюється на підпорядковані їм об’єкти відомчої належності1. Вони перевіря ють виконання законів, указів і урядових постанов, актів ви щих органів, стан дисципліни й ефективність роботи апарату, розміщення та використання кадрів, роботу щодо розгляду звернень громадян тощо. Контроль організовують безпосеред ньо керівники вищих відносно підконтрольного об’єкта галу зевих органів, їх структурних підрозділів і проводять праців
1 Порядок проведення відомчого контролю регулює Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрі шнього фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 21. — Ст. 1047).
252 |
ГЛАВА 19 |
|
|
ники апарату — відповідні фахівці. В державних комітетах, міністерствах, державних адміністраціях, підрозділах централь них органів на місцях функціонує контрольно ревізійна служ ба, підпорядкована безпосередньо керівникові органу.
Контрольні повноваження названих органів державної ви конавчої влади закріплено в законах України, Загальному по ложенні про міністерство, інший орган державної виконавчої влади України, окремих положеннях про державні комітети, міністерства, відомства, їх структурні підрозділи, інших нор мативних актах.
Законодавство, що регулює діяльність місцевих державних адміністрацій, надає контрольні повноваження як місцевій ад міністрації в цілому, так і її окремим структурним підрозділам. При цьому контроль з боку державної адміністрації слід віднес ти до надгалузевого контролю, а контроль з боку її управлінь і відділів, які є органами галузевого управління, — до галузево го контролю.
Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за збереженням і раціональ ним використанням державного майна; виконанням держав них контрактів і зобов’язань перед бюджетом; належним і своє часним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; викорис танням та охороною земель, лісів, надр, вод, атмосферного повітря, рослинного й тваринного світу та інших природних ресурсів; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних та інших вимог, пов’язаних з її якістю та сертифіка цією; додержанням санітарних і ветеринарних правил; додер жанням правил благоустрою, архітектурно будівельних норм і стандартів тощо.
Контрольні повноваження адміністрації підприємства, ус танови, організації мають галузевий (внутрішньовідомчий) характер, закріплені в різних нормативних актах як на рівні закону, так і в підзаконних положеннях та статутах відповід них підприємств, установ та організацій. На керівників підприємств, установ і організацій покладено обов’язок стежи ти за виконанням підлеглими чинних правил і норм. Разом з бухгалтерією, юридичною та іншими службами вони організо вують бухгалтерський облік, контролюють раціональне, еко номне й ефективне використання матеріальних і фінансових ресурсів, збереження державної та колективної власності. Вони
КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ |
253 |
|
|
зобов’язані запобігати розбазарюванню матеріальних ціннос тей, порушенням фінансового й господарського законодавства тощо. У разі виявлення адміністративних правопорушень (на приклад, розкрадання державного або колективного майна) адміністрація підприємств, установ, організацій складає про токоли про адміністративні правопорушення й надсилає їх на розгляд компетентним органам (посадовим особам); у межах, установлених законодавством, притягає винних до дисциплі нарної відповідальності.
§ 2. Контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів
До спеціалізованих контролюючих органів належать різні державні інспекції та служби, основним завданням яких є здійснення державного контролю в тій чи іншій сфері діяль ності. Найвідомішими серед інспекцій є автомобільна, пожеж на, охорони праці, інспекція по контролю за цінами; серед служб — санітарна, податкова, митна, контрольно ревізійна тощо. Всі вони — органи державного управління або їх са мостійні структурні підрозділи, що мають юрисдикційні повно важення. Будучи контролюючими органами іншої відомчої належності відносно підконтрольних їм структур, вони здійснюють міжвідомчий контроль.
Особливість такого контролю (порівняно з відомчим) по лягає в спеціалізованому предметі контролю, а також у відсут ності відомчої зацікавленості в його результатах. Досить висо ку результативність цього контролю обумовлено тим, що його здійснюють висококваліфіковані фахівці, добре обізнані в слаб ких сторонах підконтрольних їм структур.
Так, Державна автомобільна інспекція Міністерства внут* рішніх справ України (далі — Державтоінспекція) відповідно до покладених на неї завдань1 бере участь у розробці проектів
1 Контрольні повноваження Державтоінспекції закріплено в «Положенні про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ Украї ни», затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 341 // Офіційний вісник України. — 1997. — № 16. — С. 52); відомчих нор мативних актах, таких як Про заходи щодо поліпшення нагляду за дорожнім рухом та взаємовідносин міліції з власниками транспортних засобів, затверд женому наказом МВС України № 482 від 30 червня 1998 р. та ін.
254 |
ГЛАВА 19 |
|
|
законів та інших нормативних актів і документів, у тому числі правил, норм і стандартів, державних і регіональних програм забезпечення безпеки дорожнього руху і його учасників; здійснює контроль за додержанням власниками (володільцями) транспортних засобів, а також громадянами, посадовими особа ми вимог Закону України «Про дорожній рух» від 30 червня 1993 р. (зі змінами)1; правил, норм і стандартів з питань забез печення безпеки дорожнього руху; виявляє та вживає заходів щодо попередження й припинення адміністративних правопо рушень, додержання правил дорожнього руху; забезпечує роз гляд справ, віднесених до відання Державтоінспекції; здійснює профілактику правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху серед його учасників; регулює дорожній рух; контролює внесен ня обов’язкових платежів власниками транспортних засобів тощо. Державтоінспекція за результатами контролю відсторо няє від керування транспортним засобом осіб, що перебувають у стані сп’яніння, або тих, що не мають права на керування цим видом транспортного засобу, або грубо порушують правила до рожнього руху; розглядає справи про адміністративні правопо рушення, віднесені до її відання; застосовує інші, передбачені нормативно правовими актами заходи впливу.
Державний пожежний нагляд Міністерства України з над* звичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (далі — Держпожнагляд) є одним із основних спеціалізованих контролюючих органів державної пожежної охорони. Відповідно до покладених на нього завдань інспектори Держпожнагляду розробляють за участю заінтересованих міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади й затверджують загально державні правила пожежної безпеки, обов’язкові для всіх під приємств, установ, організацій і громадян; здійснюють конт роль за додержанням керівниками різних ланок влади й гро мадянами вимог актів законодавства з питань пожежної безпеки; проводять перевірки та дізнання за повідомленнями й заявами про злочини, пов’язані з пожежами та порушеннями правил пожежної безпеки. Інспектори Держпожнагляду про водять пожежно технічні обстеження й перевірки підприємств,
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 31. — Ст. 339.
КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ |
255 |
|
|
установ, організацій, будівель, споруд та інших підконтроль них об’єктів незалежно від форм власності; дають керівникам різних ланок влади, а також громадянам обов’язкові до вико нання розпорядження (приписи) про усунення порушень і не доліків щодо питань пожежної безпеки; в разі виявлення сер йозних порушень правил пожежної безпеки припиняють або забороняють роботу підприємств, їх окремих підрозділів, аг регатів, експлуатацію споруд, окремих приміщень, випуск і реалізацію пожежонебезпечної продукції, дію виданих дозволів на право проведення робіт; здійснюють контроль за виконан ням протипожежних вимог на будівництві тощо.
За результатами контролю в разі виявлення порушень інспектори Держпожнагляду забороняють (до усунення не доліків) випуск і застосування проектів, зупиняють проведен ня будівельно монтажних робіт, притягають до адміністратив ної відповідальності посадових осіб, інших працівників підприємств, установ, організацій і громадян, винних у пору шенні встановлених законодавством вимог пожежної безпе ки; застосовують штрафні санкції до підприємств, установ, організацій за порушення правил пожежної безпеки, невико нання розпоряджень (приписів) посадових осіб органів Держ пожнагляду1.
Державна інспекція з контролю за цінами відповідно до по кладених на неї завдань і наданих їй повноважень, закріпле них у Положенні про Державну інспекцію з контролю за ціна ми2, здійснює державний контроль за додержанням установ леного порядку затвердження та застосування цін і тарифів у міністерствах і відомствах, на підприємствах, в установах, організаціях державних та інших форм власності; перевіряє обґрунтованість затверджуваних міністерствами й відомства ми, об’єднаннями, підприємствами та організаціями в межах їх компетенції, незалежно від форм власності й господарюван ня, цін і тарифів, стан організації та ефективності роботи відом чого контролю за цінами; координує роботу єдиної системи органів державного контролю за цінами з іншими контролюю чими органами та громадськими об’єднаннями.
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 5. — Ст. 21. 2 Див.: Офіційний вісник України. — 2000. — № 50. — Ст. 2162.
256 |
ГЛАВА 19 |
|
|
Для цього Держінспекція має право проводити в будь яких суб’єктах підприємництва, розташованих на території Украї ни, перевірки бухгалтерських документів, книг, звітів, кальку ляцій тощо, пов’язаних із застосуванням цін, а також одержу вати необхідні пояснення, довідки та відомості з питань, що виникають під час перевірок; обстежувати з додержанням відповідних правил виробничі, складські, торговельні та інші приміщення об’єднань, підприємств і організацій, які викори стовують для виготовлення, зберігання й реалізації товарів і сировини, а також організації і надання різних послуг тощо. За результатами контролю Держінспекція в разі наявності для того підстав вимагає від керівників та інших посадових осіб суб’єктів підприємництва, що перевіряє, усунення виявлених порушень законодавства про порядок установлення та засто сування цін; приймає рішення про застосування до суб’єктів підприємництва передбачених чинним законодавством еконо мічних санкцій та ін. Начальники державних інспекцій по кон тролю за цінами та їх заступники від імені органів державного контролю за цінами мають право розглядати справи про адмі ністративні правопорушення й накладати адміністративні стяг нення на винних посадових осіб, а також приймати рішення про застосування економічних санкцій і припинення операцій по рахунках суб’єктів підприємництва в установах банку тощо.
Державна санітарно*епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я України, повноваження якої регулює Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного бла гополуччя населення» від 24 лютого 1994 р.1, здійснює конт роль за додержанням юридичними й фізичними особами сані тарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних фак торів на здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру відносно правопорушників.
Основними завданнями цієї служби є: нагляд за організа цією та проведенням усіма юридичними й фізичними особами санітарних і протиепідемічних заходів; нагляд за реалізацією державної політики з питань профілактики захворювань насе лення; участь у розробці й контроль за виконанням програм
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 27. — Ст. 218.
КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ |
257 |
|
|
стосовно попередження шкідливого впливу факторів навко лишнього середовища на здоров’я населення; нагляд за додер жанням санітарного законодавства тощо. За виявлення пору шень установлених правил державні санітарні лікарі обмежу ють, тимчасово забороняють або припиняють діяльність підприємств, установ, організацій, об’єктів будь якого призна чення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій; обмежують, тимчасово забо роняють або припиняють будівництво, реконструкцію та роз ширення об’єктів за проектами, що не мають позитивного вис новку за результатами державної санітарно гігієнічної експер тизи й у разі відступу від затвердженого проекту, здійснюють інші дії. Державні санітарні лікарі також притягають винних осіб до адміністративної відповідальності, а до юридичних осіб застосовують фінансові санкції.
Державна митна служба України здійснює митний контроль з метою забезпечення додержання державними органами, підприємствами, посадовими особами, а також громадянами порядку переміщення через державний кордон товарів та інших предметів.
Митний контроль безпосередньо здійснюють відповідні посадові особи митниць шляхом перевірки документів, які є необхідними для такого контролю; митного огляду (огляду транспортних засобів, товарів та інших предметів, особистого догляду); переогляду; огляду документів і предметів, які пере міщують через митний кордон України; митних обстежень і застосування інших форм.
Уповноважені особи митних органів у разі виявлення ними порушень митних правил і за наявності інших передбачених законодавством підстав можуть здійснювати адміністративне затримання, вилучення речей і документів, застосовувати спе ціальні засоби попередження й припинення правопорушень. Начальник митного органу, його заступник або посадова осо ба, яка здійснює провадження в справі про адміністративне правопорушення, мають право відповідною постановою при значити перевірку діяльності підприємства, яке припустилося порушень митних правил. Начальники митниць та їх заступ ники притягають винних осіб до адміністративної відповідаль ності.
258 |
ГЛАВА 19 |
|
|
Контрольні повноваження митних органів та їх посадових осіб закріплено в Митному кодексі України1, положеннях про митну службу та її підрозділи, інших нормативних актах.
Функції контролю за додержанням законодавства про по датки та інші платежі в бюджет здійснює Державна податкова служба України. Вона контролює своєчасне подання платни ками податків бухгалтерських звітів і балансів, податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших документів, пов’яза них із обчисленням платежів у бюджет, а також перевіряє дос товірність цих документів щодо правильності визначення при бутку, доходу, інших платежів у бюджет; контролює додержан ня громадянами законодавства про індивідуальну трудову діяльність; забезпечує застосування та своєчасне стягнення сум фінансових санкцій за порушення податкового законодавства, а також стягнення адміністративних штрафів за порушення податкового законодавства, допущені посадовими особами підприємств, установ, організацій і громадянами; передає пра воохоронним органам матеріали про факти порушень, за які передбачено кримінальну відповідальність, тощо.
Для реалізації цих функцій підрозділам державної податко вої служби надано право проводити в будь яких суб’єктів підприємництва перевірки грошових документів, бухгалтерсь ких книг, звітів, планів, кошторисів, декларацій та інших доку ментів, пов’язаних із обчисленням і сплатою податків та інших обов’язкових платежів у бюджет; одержувати необхідні пояснен ня, довідки й відомості з питань, що виникають під час пере вірок; обстежувати будь які приміщення підприємств, установ, організацій і громадян, що використовують для одержання до ходів або пов’язані з утриманням об’єктів оподаткування.
За результатами контролю у випадках, передбачених зако нодавством, державні податкові інспектори мають право зупи няти операції підприємств, установ і організацій по розрахун кових, інших рахунках у банках; вилучати в підприємств, ус танов і організацій документи, що свідчать про приховування (заниження) прибутку (доходу), й застосовувати до підприємств, установ, організацій фінансові санкції, а грома дян — притягати до адміністративної відповідальності (Закон України «Про державну податкову службу в Україні»).
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 38—39. — Ст. 288.
КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ |
259 |
|
|
Дещо схожі з наведеними функції та повноваження має Дер* жавна контрольно*ревізійна служба України. Вона проводить ревізії та перевірки фінансової діяльності, стану збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку й звітності в міністерствах, відомствах та інших органах держав ної виконавчої влади, державних фондах, бюджетних устано вах, а також на підприємствах і організаціях, які одержують кошти з бюджету та державних валютних фондів; здійснює контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених попе редніми ревізіями та перевірками; розробляє інструкції та інші нормативні акти про проведення ревізій та перевірок; розроб ляє пропозиції щодо вдосконалення контролю; координує ро боту контрольно ревізійних підрозділів міністерств, інших цен тральних органів виконавчої влади тощо.
Головномуконтрольно ревізійномууправліннютайогопідроз ділам на місцях надано право безперешкодного доступу на підкон трольні об’єкти для з’ясування питань, пов’язаних із ревізією або перевіркою; одержувати від посадових і матеріально відповідаль нихосібоб’єктів,якіревізуютьабоперевіряють,письмовіпояснен ня з питань, що виникають у ході ревізій і перевірок, тощо.
За результатами контролю (у випадках, передбачених за конодавством, і в разі потреби) контрольно ревізійна служба накладає на керівників та інших посадових осіб підприємств, установ, організацій адміністративні стягнення, стягує в доход держави кошти, одержані міністерствами, відомствами, дер жавними комітетами, державними фондами, підприємствами, установами й організаціями за незаконними угодами або без інших установлених законодавством підстав чи з порушенням чинного законодавства, тощо (Закон України «Про державну контрольно ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р.1).
§ 3. Контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування
Важлива роль у здійсненні контролю в державному уп равлінні належить сільським, селищним, міським радам, які є
органами місцевого самоврядування, що представляють
1 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.
260 |
ГЛАВА 19 |
|
|
відповідні територіальні громади й здійснюють від їх імені та в їх інтересах за допомогою своїх виконавчих органів функції і повноваження місцевого самоврядування.
Всебічні контрольні повноваження з боку рад та їх виконав чих органів у сфері державного управління обумовлено широ ким колом делегованих їм державою повноважень і питань, роз в’язання яких покладено на ці представницькі органи.
Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядуван ня в Україні» сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі орга ни ведуть статистичний облік громадян, які постійно або тим часово проживають на відповідній території; здійснюють кон троль за виконанням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності, за використанням прибутків підприємств і органі зацій відповідних територіальних громад; контролюють орга нізацію і діяльність підприємств транспорту, зв’язку, побуту; забезпечують належне медичне обслуговування й організацію освітньої роботи, додержання природоохоронного законодав ства; відають іншими питаннями громадського та соціально культурного будівництва.
До того ж ради мають виключну компетенцію на встанов лення відповідно до законодавства правил з питань благоуст рою території населеного пункту, забезпечення в ньому чисто ти й порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадсь ких місцях, на прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотія ми, за порушення яких передбачено адміністративну відпові дальність. Ради можуть створювати тимчасові контрольні комісії з різних питань.
Виконавчі органи рад входять у разі наявності підстав з поданням до відповідних органів про притягнення до відпо відальності посадових осіб, якщо вони ігнорують вимоги та рішення рад, їх виконавчих органів; звертаються до суду про визнання незаконними актів підприємств, установ і органі зацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів і посадових осіб місцевого самовряду вання; сільські, селищні та міські виконавчі органи розгляда ють справи про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання.