Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007
.pdf
АДМІНІСТРАТИВНО2ПРАВОВІ РЕЖИМИ |
281 |
|
|
цю»1), державною таємницею. Вона підлягає охороні з боку держави. Перелік і зміст інформації, яку може бути віднесено до державної таємниці, визначаються в цьому Законі та вмоти вованими рішеннями державних експертів з питань таємниць.
Охорона державної таємниці містить комплекс організа ційно правових, інженерно технічних, криптографічних і опе ративних заходів, спрямованих на запобігання розголошенню інформації, що становить державну таємницю. Серед органі заційно правових заходів щодо охорони державної таємниці застосовують такі: встановлення єдиних вимог щодо виготов лення, користування, збереження, передачі, транспортування та обігу носіїв інформації, що становить державну таємницю; ліцензування підприємств, установ і організацій, які здійсню ють діяльність, пов’язану з державними таємницями; спеціаль ний порядок доступу громадян до державної таємниці; спеці альний порядок здійснення судових, наглядових, контрольно ревізійних та інших функцій органів державної влади стосовно підприємств, установ і організацій, діяльність яких пов’язано з державними таємницями; відповідальність за порушення за конодавства про державну таємницю тощо.
З метою технічного захисту інформації підприємства, уста нови й організації, які здійснюють діяльність, пов’язану з дер жавними таємницями, зобов’язані використовувати захищені засоби оброблення, передачі, збереження інформації та технічні пристрої її захисту, сертифіковані на відповідність цих засобів і пристроїв нормативам технічної захищеності, вживати крип тографічні заходи охорони такої інформації. Оперативні захо ди охорони державної таємниці застосовують в ході контрроз відувальної, розвідувальної та оперативно розшукової діяль ності, яку здійснюють органи Служби безпеки України та інші державні органи згідно з чинним законодавством.
Державну політику щодо державної таємниці забезпечують Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, інші органи виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування. Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в сфері забезпечення охорони дер жавної таємниці є Служба безпеки України.
1 Див.: Офіційний вісник України. — 1999. — № 42. — Ст. 2075.
РОЗДІЛ VII
Основи адміністративно'правової організації управління економікою, соціально'культурною й адміністративно'політичною сферами
ГЛАВА 21
Організаційно'правові засади державного управління
§1. Адміністративно.правова організація
ймета державного управління
Управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства як самодостатньої системи й здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом орга нізаторської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може роз глядатися з соціального, економічного погляду.
Сутність державного управління в стислому вигляді поля гає у виконанні законів та інших правових актів органів дер жавної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на орга ни виконавчої влади (в широкому розумінні — на органи дер жавного управління).
Державному управлінню притаманно те, що виконавча діяльність є його основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов’язана зі здійсненням безпосереднього керівниц тва економікою, соціально культурним та адміністративно політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.
ОРГАНІЗАЦІЙНО2ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО... |
283 |
Адміністративно8правова організація управління (держав8 не управління) полягає у виконавчій і розпорядчій діяльності системи суб’єктів, покликаних здійснювати на основі законів та інших правових актів прогнозування й координацію діяльності різних ланок цієї системи, облік і контроль за розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами, кадрову роботу, застосування моральних і матеріальних стимулів, заходів дис* циплінарного й адміністративного впливу.
Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення матеріально технічних і організаційних дій, що випливають із призначення того чи іншого органу; б) укла дання адміністративних і цивільно правових угод стосовно управлінських чи майнових інтересів конкретного органу; в) ви дання в межах компетенції актів управління; г) здійснення за ходів заохочення; ґ) застосування на основі закону примусо вих заходів у адміністративному порядку.
Управління та його організація мають за мету створення найсприятливіших умов для функціонування виконавчої вла ди, а тому вимагають чіткого врегулювання статусу суб’єктів управління та взаємовідносин у межах і поза межами цієї сис теми. Раціональна організація здійснення виконавчої влади повинна забезпечити правильний вибір суб’єктів управлінсь кої діяльності, встановлювати місце й роль кожного з них і чітку взаємодію між ними, що є однією з найважливіших умов еко номічності й ефективності державної діяльності. За таких умов чітке закріплення нормами адміністративного права суб’єктів, що здійснюють державне управління, їх статусу є не самоціллю, а відзначає роль виконавчої влади в суспільстві, створює не обхідні умови для розв’язання проблем, що виникають, нор мального перебігу соціально економічних процесів.
Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдосконаленні й укріпленні зв’язків у процесі виконавчої та розпорядчої діяльності між органами виконавчої влади різних ланок, а з іншого, — на децентралізації, розширенні само стійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань. Цен тральні та місцеві органи влади не мають права здійснювати безпосереднє управління підвідомчими підприємствами, втру чатися в їх виробничу й господарську діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання та координація діяльності
284 |
ГЛАВА 21 |
|
|
у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства й установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналеж ності, зміцнили позиції як суб’єкти цивільно правових відно син і ринку. Їх вже не можна розглядати як організаційні лан ки єдиної системи управління відповідною галуззю.
Разом з тим, у центральних і місцевих галузевих органів виконавчої влади залишилися суттєві важелі впливу на підвідомчі підприємства й установи, що в деяких випадках може звести нанівець усю їх самостійність у розв’язанні вироб ничих і господарських питань, а саме: забезпечення виконання законів та інших нормативно правових актів, у тому числі актів центральних органів виконавчої влади, заняття посад керів ників, фінансування в цілому чи будь яких заходів, контроль.
Фактично, децентралізація управління опирається лише на роздержавлення, зміну форм власності й, відповідно, на дифе ренціацію за формами — на приватну, органів місцевого само врядування, колективну, державну. Управління недержавни ми підприємствами зосередили в своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скорочено, оскільки їх виведено з підпорядкованості державних органів за збереження відомчої приналежності.
Таким чином, організація управління охоплює не тільки дер жавне, а й недержавне управління в межах, що регулюють нор ми адміністративного права. Елементами організації управлін ня є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять у орга нізаційний механізм здійснення виконавчої влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів ви конавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомо гою яких встановлюють статус усіх ланок управління, їх служ бовців, межі взаємовідносин, правову відповідальність суб’єктів.
Головною метою державного управління є створення най* сприятливіших умов для формування виконавчої влади, що відпо* відає інтересам громадян, суспільства й держави. В межах го ловної мети досягаються інші, конкретніші цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і форм, юридичного за кріплення змісту управлінської діяльності. Сюди включають: розв’язання питань стосовно системи й структури органів уп равління, залежно від їх функціонального призначення; роз
ОРГАНІЗАЦІЙНО2ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО... |
285 |
межування компетенції між ними; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов’язків; урегулювання правових форм взає модії вищих і нижчих ланок адміністративної системи; вибір оптимальних методів управлінської діяльності та форм їх реа лізації. Єдності цілей, що стоять перед органами виконавчої влади, досягають за допомогою правових норм, єдиної право вої природи органів управління та характеру виконуваних ними функцій.
Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною мірою залежить і від сфери, де здійснюєть ся управління. Децентралізація управління в соціальній і куль турній сферах менша, ніж у економіці. Щодо адміністративно політичної діяльності, то тут може йтися не про децентраліза цію, а про різний рівень централізації, оскільки вона характеризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними справами, і в управлінні установами й організа ціями, підвідомчими Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ тощо.
Від цих та інших чинників залежать вибір принципу органі зації апарату органів управління, його структурних підрозділів, їх правовий статус, зв’язок між суб’єктами управління. За знач ної різноманітності структурних підрозділів (головні управлін ня, управління, департаменти, відділи, сектори, центри, ради, сек ретаріати та ін.) управлінські зв’язки зводять до відносин загаль ного, безпосереднього, прямого й оперативного підпорядкування.
Загальне підпорядкування виражається в тому, що повно важення вищого органу не зосереджено на конкретних питан нях керівництва підпорядкованими йому об’єктами. Загальне керівництво здійснюють шляхом встановлення правил діяль ності, її координації, проведення контролю (нагляду). Таке підпорядкування означає фактичну підвідомчість об’єкта суб’єкту. Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між відповідним міністерством і промисловим підприємством під час здійснення господарської діяльності.
Безпосереднє підпорядкування обумовлено значними організаційними та правовими зв’язками, відсутністю про міжних ланок, розв’язанням кадрових питань, питань дисцип лінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. За безпосереднього підпорядкування об’єкт перебуває у віданні суб’єкта управління.
286 |
ГЛАВА 21 |
|
|
Прямепідпорядкуванняпередбачаєбезпосереднівідносиниміж керівником і підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпо рядкування тісно пов’язано з безпосереднім і випливає з нього.
Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб’єкта від іншого тільки з конкретних питань і не підпорядкованість йому в інших формах. Під час виконання обов’язків щодо охорони громадського порядку й громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять до складу міліції, перебувають у оперативному підпорядкуванні міліції, користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов’язки працівників міліції.
У сфері державного управління зберігаються і відносини подвійного підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосовно цього органу (як правило, нижчого) два органи (вищі) мають вирішальні повноваження з будь яких питань. Подвійне підпорядкування суб’єкта управління по вертикалі й горизон талі ґрунтується на розмежуванні предметів і повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня й вищий орган мають із відповідних питань юридично владні повноваження щодо конкретного суб’єкта, наприклад, обласна державна ад міністрація в особі її голови й Міністерство юстиції щодо об ласного управління юстиції.
Проте головне призначення органів управління — це здійснен ня в інтересах галузі чи сфери, її підприємств, установ і органі зацій функцій координації та регулювання діяльності. Відповід но до цих вимог мають формуватися системи управління.
§ 2. Правові засади організації державного управління
Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання й здійснення яких її має бути пристосовано. У зв’язку з цим важ ко уявити єдиний нормативно правовий акт, яким у повному обсязі було б урегульовано всі питання управління в економіці, соціально культурній сфері й адміністративно політичній діяль ності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства тощо) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково практичних конференціях,
ОРГАНІЗАЦІЙНО2ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО... |
287 |
різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та сис тематизації законодавства в галузі державного управління.
У Концепції адміністративної реформи України цілком об ґрунтовано зазначено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно й у одному акті об’єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну ко дифікацію за окремими сферами та інститутами адміністратив но правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього уза гальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікова ний характер і можуть називатися відповідними «Кодексами»1.
Справді, законодавство в сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, терито ріальний аспект тощо. Створення організаційної системи дер жавного управління обмежується відсутністю стабільної, внут рішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб’єктів управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв’язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управління, методів і форм їх діяльності, відзначаючи тим самим пріори тетність законодавчого регулювання в цій справі.
Масив правових актів, що діють у сфері державного управ ління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну та якісну регламентацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межа ми правового регулювання.
Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення дер жавного управління стала Конституція України, яка визначила систему й загальні повноваження органів виконавчої влади, по рядок їх утворення та реорганізації, а також у загальному ви гляді закріпила структуру економіки, соціально культурної та адміністративно політичної діяльності.
1 Концепція адміністративної реформи в Україні. — К., 1998. — C. 45—46.
288 |
ГЛАВА 21 |
|
|
Ще до прийняття Основного Закону управлінську діяльність у різних галузях було врегульовано низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це Цивільний і Господарський кодекси України, Закони України «Про підприємництво», «Про власність», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та ін.; у соціально культурній сфері — закони України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про природно заповідний фонд України», «Про пенсійне забезпе чення», Основи законодавства України про культуру тощо. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі адміні стративно політичної діяльності (оборона, безпека, управлін ня в галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а та кож міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутво рення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Кон ституцією України, ще перебувають у стані опрацювання й обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів Ук раїни», «Про міністерства та інші центральні органи виконав чої влади України» тощо.
Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України — укази й розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів України (ч. 3 ст. 106 Конституції). Акти Президента — глави держави видають з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесено до його компетенції або з будь яких причин не врегульовано законами (наприклад, Указ «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.1). Тому правові акти Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією та розвитком, що властиво норма тивно правовим актам органів виконавчої влади. Значну кількість актів Президента України присвячено питанням орга нізації управління, статусу органів управління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від 30 грудня 1997 р. затверджено «Положення про Міністерство юстиції Ук раїни» зі змінами від 17 лютого 2003 р.1, Указом від 10 червня
1 Див.: Урядовий кур’єр. — 1999. — 17 грудня.
ОРГАНІЗАЦІЙНО2ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО... |
289 |
1997 р. — «Про порядок офіційного оприлюднення норматив но правових актів і вступу їх в силу»2 та ін.
Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління вирішують за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значну їх кількість видає Кабінет Міністрів України, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів та інших струк турних підрозділів обласної, Севастопольської міських, ра йонної, державної адміністрації» від 22 червня 1999 р.3 тощо.
Правові акти в сфері державного управління можуть мати загальний і спеціалізований характер. Закон України «Про звернення громадян» є загальним актом, оскільки його дія по ширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України «Про Службу безпеки Ук раїни» — спеціалізованим, тому що він закріплює засади за безпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.
Організацію управління в галузях і сферах забезпечують поряд із законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України також нормативно правові приписи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значну кількість таких правових актів приймають у сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров’я та ін., що обумовлено недостатнім законодавчим урегулюванням окре мих напрямів управлінської діяльності, необхідністю регламен тації їх внутрішньої організації. Але в деяких випадках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтованою, виз начена насамперед відомчими інтересами.
Місцеві державні адміністрації видають правові акти з ме тою як комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на відповідній території і внутрішньої організації, так і вста новлення статусу структурних підрозділів у відповідних по ложеннях, розв’язання конкретних питань. З питань, делего ваних місцевими органами державної виконавчої влади орга нам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини.
1 Див.: Офіційний вісник України. — 1998. — № 2. — Ст. 47; 2003. — № 8. — Ст. 301.
2 Див.: Офіційний вісник України. — 1997. — № 24. — Ст. 11.
3 Див.: Офіційний вісник України. — 1999. — № 25. — Ст. 1173.
ГЛАВА 22
Галузеві, міжгалузеві та регіональні засади в управлінні
§ 1. Галузеве управління: його зміст
Галузеве управління насамперед належить до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах — відповідних галузе вих відділів і управлінь державних органів виконавчої влади.
Галузевому управлінню притаманні вертикальні (лінійні) правові відносини, інакше кажучи, відносини прямої підпоряд кованості, які складаються між органами управління й керо ваними ними об’єктами.
Об’єктами галузевого управління є певна сукупність суб’єк* тів господарської, соціально*культурної чи адміністративно* політичної діяльності, що виконують функції однорідного при* значення. Це визначення ґрунтується на понятті підприємства й установи як важливих об’єктів галузевого управління, ство рених для виробництва продукції, виконання робіт і надання послуг з метою задоволення суспільних потреб. При цьому форма власності, на якій засновано підприємство (установу), має значення лише для виявлення ступеня та форми галузево го (керуючого) впливу. Для віднесення підприємства (устано ви) до відповідної галузі головним є однорідність (одно типність) виробничої чи іншої діяльності.
Іншими об’єктами галузевого управління можуть бути різні структурні підрозділи даної галузі (господарські, культурні, медичні) в певних адміністративно територіальних одиницях, підпорядковані відповідному міністерству.
Зміст галузевого управління полягає в організації ефектив* ного функціонування підпорядкованих систем. Він охоплює ком плекс централізованих і оперативних форм діяльності міністерств та органів виконавчої влади спеціальної компе тенції, їх технічної політики, фінансування, науково технічного забезпечення, роботи з кадрами, здійснення контролю й обліку.
Галузеве управління формується відповідно до особливос тей конкретних секторів економіки, сфер культурної та адміні