Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

Внутрішні принципи формування та функціонування адмі ністративного права України в сучасний період спрямовано на формування соціально справедливого адміністративного права, ефективне врегулювання виконавчої діяльності держави, вив чення й усунення характерних для нього суперечностей.

Узагальнення існуючого теоретичного матеріалу, дослід ження змісту чинного адміністративного законодавства Украї ни та практики його застосування дозволяють віднести до внутрішніх наступні принципи:

—відповідність адміністративного права положенням Кон ституції України;

—верховенство адміністративно правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно правові норми;

—наявність власного підґрунтя формування й розвитку;

—спеціалізація;

—відповідність адміністративно правових законів певним положенням міжнародно правових договорів із питань адмі ністративного права, учасницею яких є Україна.

Реформуючи адміністративне право України, законодавець не має права ігнорувати зазначені принципи, оскільки кожен із них відбиває відповідні взаємозв’язки окремих ланок систе ми, а також співвідношення нормативно правових актів.

1. Принцип відповідності норм адміністративного права по* ложенням Конституції України. Реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права Ук раїни дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інте ресів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необ хідної ефективності та стабільності.

Прийняття адміністративно правових законів, які не відпо відають Конституції України, недопустимо, бо це може нанес ти серйозну шкоду інтересам Української держави, а також зумовити необґрунтоване обмеження прав і свобод людини та громадянина.

У процесі вдосконалення адміністративного права України необхідно враховувати, що це незалежна держава, а Конститу ція — її Основний Закон. Конституційні норми закріплюють пріоритетні, першочергові завдання й принципи діяльності

органів державної виконавчої влади, чим забезпечують внут рішню узгодженість і цілеспрямованість регулюючої дії всьо го адміністративного права.

2. Принцип верховенства адміністративно*правового закону в системі актів, які містять адміністративно*правові норми.

Реалізація зазначеного принципу формування й функціонуван ня норм адміністративного права України сприяє дійсному за безпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів. Верховенство закону виражається насамперед у врегулюванні його положеннями визначальних сторін виконавчої діяльності Української держави. В останні роки Верховна Рада України прийняла низку адміністративно правових законів, якими ви значено важливі питання виконавчої влади. Однак такий роз виток адміністративного права України поки що не став про відною тенденцією. Багато досить важливих сторін діяльності органів виконавчої влади ще й сьогодні закріплюють підзакон ними нормативно правовими актами, що не завжди відповіда ють вимогам часу, не повною мірою сприяють забезпеченню прав і свобод громадянина, принципу верховенства закону.

Верховенство адміністративно правового закону виявляєть ся в тому, що він прийнятий з дотриманням усіх необхідних процедур, має вищу юридичну силу й не може бути скасова ний чи призупинений жодним підзаконним актом. При розход женні останнього із законом повинен діяти закон, а підзакон ний акт приводять відповідно до нього або скасовують. На пре великий жаль, цю одну з основоположних вимог повністю ще не виконують і не забезпечують. У чинному адміністративно му законодавстві України діє чимало підзаконних актів, які не відповідають положенням законів, а часто навіть прямо їм су перечать.

3. Принцип наявності власного підґрунтя формування й роз* витку. Розвиток адміністративного права України має здійсню ватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповід ного кодифікаційного законодавчого акта (актів). Його від сутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права.

обхідно відзначити, що в нормах адміністративного права прин ципи виконавчої діяльності виступають у зміненому вигляді, набуваючи форми конкретних загальнообов’язкових вимог.

Галузеві принципи адміністративного права поділяють на основні принципи та принципи формування й функціонуван ня його відповідних частин (інститутів).

Спираючись на досягнення юридичної науки, аналіз чин ного адміністративного законодавства України й практики його застосування, можна зробити висновок, що основні принципи формуються у площині взаємовідносин між суспільством і орга нами виконавчої влади. Вони виступають безпосереднім засо бом реалізації загальних принципів демократизму, гуманізму, соціальної справедливості, законності тощо й повніше розкри вають природу формування та функціонування адміністратив ного права України, підкреслюють його місце і роль у правовій системі. До основних принципів регулювання взаємовідносин суспільства й органів виконавчої влади можна віднести:

—служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспіль ству й людині;

—обмеженість втручання органів виконавчої влади в гро мадянське й особисте життя людини;

—повнота прав і свобод громадян у адміністративно пра вовій сфері;

—взаємна відповідальність;

—визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади;

—оптимальне доповнення й урівноваження державно влад них повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування. Зазначені принципи мають пріори тетне галузеве значення і характеризуються певним змістом.

1. Служіння державної адміністрації суспільству й людині. Цей принцип відбиває головне, найсуттєвіше в адміністратив ному праві України, відзначає його основне соціальне призна чення, систему визначальних цілей.

Усі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні пот реби окремих соціальних груп і громадян. Служити суспіль ству — значить, служити людині.

Якщо інтереси окремих громадян не повною мірою співпа дають із цілями розвитку суспільства, то адміністративне пра

во України покликано забезпечити пріоритет всенародних інте ресів. Однак робити це потрібно так, щоб особисті потреби не ігнорувалися, а максимально враховувалися й задовольняли ся без порушення чинних законів. Справедливе, соціально спрямоване адміністративне право не сумісне з будь яким відхиленням від закону, принципів гуманізму й демократії.

В узагальненому вигляді цей принцип виражено в низці за конів України, де на апарат виконавчої влади прямо поклада ють відповідні обов’язки. Так, на державу, тобто на її відповідні органи, покладено, зокрема, обов’язок забезпечувати громадя нам захист їх екологічних інтересів як споживачів, надавати можливості вільного вибору продукції, а на виробників і про давців останньої — отримання знань і кваліфікації, необхідних для прийняття самостійних рішень у придбанні й використанні продукції відповідно до вимог ст. 4 Закону України «Про за хист прав споживачів»1. Згідно зі ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації»2 держава захищає пра ва й законні інтереси релігійних організацій, сприяє встанов ленню відносин взаємної світоглядної терпимості й поваги між громадянами тієї чи іншої віри.

2. Обмеженість втручання адміністрації в громадянське й особисте життя людини. Сутність цього принципу полягає в закономірному встановленні тієї межі, до якої втручання органів державної виконавчої влади у відповідну діяльність продиктовано в існуючих історичних умовах інтересами наро ду України, після чого це втручання не є необхідним, оскільки воно сковує дію механізмів соціальної регуляції, порушує нор мальні процеси, що відбуваються в громадському суспільстві, й знижує ефективність виконавчої влади.

Цей принцип організації і функціонування адміністратив ного права України знаходить реалізацію, наприклад, у поло женнях Закону України «Про міліцію»3, які визначають умо ви й порядок застосування заходів державного примусу, спеці альних засобів і зброї.

1 Див.: Відомості Верховної Ради України . — 1994. — № 1. — Ст. 1 (з наст. змін. та доп.).

2 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 26. — Ст. 283 (з наст. змін. та доп.).

3 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 4. — Ст. 21 (з наст. змін. та доп.)

3.Повнота прав і свобод громадян у адміністративно*пра* вовій сфері. Даний принцип означає надання громадянам мак симально широкого кола відповідних прав і свобод.

У сучасних умовах повнота прав і свобод громадян у адмі ністративно правовій сфері має викликати до життя справді новий рівень і захищеність їх інтересів. Законотворчій адмі ністративно правовій практиці належить йти шляхом подаль шої деталізації конституційних прав і свобод громадян, ство рення спеціальних законів, що регулюють відносини громадян

івідповідних державних органів, механізм забезпечення нада них прав і свобод.

Інший аспект реалізації цього принципу полягає в тому, що громадянин на свій розсуд вправі звертатися до будь якого органу виконавчої влади, а останній зобов’язаний дати йому вичерпну відповідь. Отже, норми адміністративного права України повинні закріплювати відповідні обов’язки органів державної виконавчої влади.

4.Принцип взаємної відповідальності розкриває залежність між апаратом державної виконавчої влади, його державними службовцями та особистістю. Демократична держава не може існувати без чітких і конкретних заходів юридичної відпові дальності державних службовців. За кожною невиконаною справою (нерозв’язаним питанням) стоїть конкретний служ бовець або група осіб, і без їх реальної відповідальності не мож на розраховувати на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

На сьогодні значення дисципліни й особистої відповідаль ності службовців значно зростає. Недотримання ними встанов лених вимог і правил обертається для суспільства й людини не тільки матеріальною шкодою, а й серйозними соціальними та моральними збитками.

До службовців апарату державної виконавчої влади в пе редбачених законом випадках мають застосовувати дисциплі нарну, адміністративну, матеріальну та кримінальну відпові дальність, а також заходи громадського впливу.

Стосовно громадян, то вони також зобов’язані відповідати перед суспільством і державою. Громадян, які порушують вста новлені правила поведінки, притягають до адміністративної

§ 4. Система адміністративного права

Система адміністративного права — це сукупність адмі* ністративно*правових норм та інститутів, об’єднаних єдиним предметом і методом, принципами й цілями та розташованих у певній логічній послідовності. Вона складається з двох частин: загальної і особливої.

Норми загальної частини адміністративного права мають універсальний характер і розраховані на застосування в усіх галузях і сферах функціонування органів виконавчої влади, інших уповноважених здійснювати управлінську діяльність суб’єктів. Ці норми закріплюють принципи здійснення держав ного управління; правове становище суб’єктів адміністратив ного права; форми й методи управлінської діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування; спеціальні адмі ністративно правові режими; засоби забезпечення законності й дисципліни в сфері управління, а також регламентують адмі ністративний процес і відповідальність за адміністративним правом.

Особливу частину адміністративного права складають нор ми, призначені для регулювання відносин, що виникають у окремих галузях управління. Ця частина об’єднує: 1) адмініст ративно правові засади організації матеріального виробницт ва (управління народним господарством), 2) соціально куль турного та 3) адміністративно політичного будівництва. За значені норми спрямовано на впорядкування суспільних відносин у певних сферах. Так, за допомогою норм першої гру пи регламентують відносини у сферах економіки, сільського господарства, будівництва та житлово комунального господар ства, комунікацій, використання й охорони природних ре сурсів, торгівлі, фінансів тощо. Відносини у сферах освіти, на уки, охорони здоров’я, культури, соціального захисту населен ня регулюють норми другої групи. Норми третьої групи спрямовано на регламентацію відносин у сферах оборони, на ціональної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ.

Приписи загальної і особливої частин взаємозалежні й пред ставляють єдине ціле — систему адміністративного права. Це підтверджує той факт, що норми загальної частини застосову ють до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні

правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набран ня чинності й дію правових актів управління реалізуються в усіх галузях (сферах) управління з урахуванням їх специфіки.

§ 5. Наука адміністративного права

Науку адміністративного права покликано аналізувати сус пільні відносини в сфері державного управління й систему норм, що їх регулюють (адміністративно правові норми), дос ліджувати та узагальнювати закономірності правового регулю вання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб’єктів і об’єктів вико навчої влади, правові форми й методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни та законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов’я зані з удосконаленням адміністративно правових інститутів загального, галузевого й міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави й права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися вчені адміністративісти, наукові погляди та позиції яких формувалися в дореволюційний час, коли практика дер жавного управління й нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єлістратов) було видано в 1922 р., але його зміст не розкри ває діяльності державного апарату того часу.

Протягом 1922—1929 рр. В. Кобалевський і О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У 1925—1929 рр. у Хар кові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформацію про розвиток науки адміністративного пра ва подавали й у часописах, наприклад, «Адміністративний вісник», «Революція права» тощо.

На початку 30 х років наука адміністративного права (тоб то дослідження адміністративно правових проблем) переста ла існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміні стративне право» у вищих навчальних закладах. Це пояснюєть ся тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідей ну та кадрову кризи. Але слід ураховувати й об’єктивні чинни ки: до 1936 р. управління у нас не було чітко відмежоване від інших форм державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми в період між з’їздами рад мали владу й управляли, а раднаркоми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об’єкт вивчення, відокремити управ лінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після прийняття в 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко ви значалися органи державного управління, форми їх діяльності, в деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпоряд чої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплювалися організація й повноваження місце вих органів галузевого управління, основи адміністративно правового статусу громадян.

У1938 р. відбулася I Всесоюзна нарада з питань науки ра дянської держави й права, яка прийняла рішення відновити науку адміністративного права та поставила завдання розро бити питання про обсяг повноважень органів державного уп равління, вивчити методи управління економікою, соціально культурним будівництвом тощо. Активізувалася й підготовка вчених адміністративістів.

У1940 р. було видано підручник із адміністративного пра ва, підготовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солн цевим та ін. У ньому автори досить широко визначили пред мет науки адміністративного права — через розкриття понят тя виконавчо розпорядчої діяльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили сис тему науки, розкрили систему адміністративного права — за гальної та особливої частин, головні інститути.

Уроки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адмініст ративного права й адміністративного законодавства розробля лися проблеми, обумовлені умовами воєнного часу.

Упіслявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили вчені О. Луньов, М. Сту денікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ям польська, О. Якуба, Р. Павловський, Г. Петров, Д. Бахрах та ін.