Изучение публичного управления за рубежом

Опасайся данайцев, дары приносящих,

У ворот с караваном смиренно стоящих.

Сто коней и ослов сундуки эти тащат,

И несметно богаты на вид они, но

Молью трачены эти шелка и вельветы,

И фальшивые в перстнях горят самоцветы,

Подведет тебя в схватке оружие это,

И отравлено в этих сосудах вино.

А.Городницкий, “Песня о данайцах”.

Если в России наука государственного управления только формируется, то во многих зарубежных странах она насчитывает уже несколько десятилетий существования в качестве комплекса самостоятельных дисциплин.

Государственное (публичное) управление в качестве самостоятельной отрасли научного знания возникает в США в 1940-1960‑е гг. Прежде всего оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.

В 1960-1970-х гг. начинается экспансия публично-управленческих дисциплин в Европу и другие части света; во многих странах государственно-управленческим знаниям пришлось выдержать борьбу с правом и с политологией, последовательно претендовавшими на монопольное изучение деятельности органов государственной власти. Несмотря на то, что европейские исследователи существенно обогатили научное сообщество новыми подходами и концепциями, а в каждой стране наработан значительный эмпирический материал, отражающий национальную специфику, США остаются теоретическим лидером в данной отрасли знаний. Такие авторы, как Г.Лассуэлл, О. Моргенштерн, Г.Саймон, Ч.Линдблом, А.Этциони, Д.Истон, Э.Даунс, Дж.Марч единогласно именуются в литературе “отцами-основателями” публичного управления, - в дополнение к их вкладу в смежные дисциплины. В числе наиболее известных ученых, за каждым из которых стоят фундаментальные исследования и не одна концепция, можно также назвать А.Вильдавски, А.Шаркански, Т.Лоуи, Г.Гекло (США), П.Саундерса, Р.Роудза, Дж.Викерса, П.Данливи (Великобритания), М.Крозье, Ж.-К.Тенига, М.Кастельса, И.Мени (Франция), Л.Грациано, Б.Денте (Италия), Х.Хессе, Ф.Шарпфа (ФРГ). Кроме того, в изучение публичного управления несомненный вклад внесли многие известные социологи (Т.Парсонс, Р.Мертон, П.Бергер), политологи (Р.Даль, Н.Полсби, Г.Райт Миллз, П.Бурдье, К.Оффе, М.Дюверже, С.Роккан, С.Липсет), юристы (М.Ориу, Ж.Ведель, Л.Дюги) и экономисты (Й.Шумпетер, Дж.Гэлбрайт, Т.Веблен).

В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение “изолированных” работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, “нормальная наука” делается в основном в рамках устоявшихся направлений. С учетом неизбежной произвольности выбора, нам представляется необходимым хотя бы назвать эти направления и представляющих их авторов.

Школа “общественного выбора” (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы, объединяемые этим ярлыком (Г.Таллок, Э.Даунс, В.Нискейнен и др.), создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие “общественного выбора” - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом “общественного выбора”. Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию). Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей. Основные положения этой критики представлены в параграфе, посвященном бюрократии в публичном управлении.

Исследования “нео-корпоратизма” (neo-corporatism) наиболее последовательно осуществляются германоязычными авторами, а также учеными североевропейских государств (Скандинавские страны, Нидерланды, Великобритания). Наиболее известные исследователи - Ф.Шмиттер, Г.Лембрух, Ю.Гроте, Х.Колбач. Основные положения концепции корпоратизма изложены ниже, в соответствующем параграфе.

Французская школа “социологии организаций” (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М.Крозье, Ж.-К.Тениг, Э.Фридберг и др. Несмотря на самоназвание, большая часть работ в рамках этого направления посвящена деятельности государственных органов, - как на французском, так и на сравнительном материале. В основе подхода “социологов организаций” лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые “системы действия” - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций. Подходы “социологии организаций” использованы во многих разделах пособия, прежде всего - в главах, посвященных организации государственного управления и государственной политике.

“Когнитивный подход” к государственному управлению представлен такими исследователями как Б.Жобер, П.Мюллер (Франция), П.Холл, П.Сабатье (США) и др. С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как “управленческие парадигмы”, “системы убеждений”, “референциалы”, призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению “ментальных карт” государственного управления. “Эвристический интерес связанный с выявлением этих различных составляющих опирается на возможность аналитически изолировать процессы, через которые производятся и легитимируются представления, убеждения, действия, - в частности, если речь идет о государстве, в виде государственной политики”.⁷ Это направление в исследовании государственного управления представлено подробнее в разделе, посвященном государственной политике.

Исследование “сетевых структур” (networks), “специализи­ро­ванных сообществ” (policy community) и смежных явлений широко представлено в современной западной литературе. Одно время (в конце 1980-х - начале 1990-х) речь даже шла о том, что этот подход может интегрировать, подмять под себя все более традиционные школы. Особенно на таких перспективах настаивали основатели этого изначально англоязычного подхода, Р.Роудз, Д.Марш и М.Затчер. Сегодня изучение “сообществ” - скорее одна из возможных сторон анализа. Подробнее связанные с этими концепциями вопросы рассмотрены в соответствующем параграфе пособия.

“Институционализм” и “неоинституционализм” в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет (нео)институ­ци­о­на­листов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Это достаточно яркая отличительная черта, поскольку для большинства представителей других направлений существующие институты и “их” деятельность - лишь элементы контекста, общего фона, а отнюдь не содержание публичного управления. Однако сами институты могут пониматься по-разному: многие авторы насчитывают в современной науке три совершенно разных, несхожих друг с другом неоинституционализма, - и это не считая традиционного институционализма и экономических подходов, носящих то же имя! Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, “правилам игры” и т.д. Неосознанный институционализм типичен для российского изучения государственного управления. В данном пособии большая часть параграфов написана под влиянием или с учетом институционалистских подходов.

Изучение формирования “порядка дня” (agenda-setting) связано с признанием решающей роли механизмов появления и осмысления общественных проблем, которые призвано решать государство. Деятельность органов публичной власти определяется тем, какие проблемы признаны, а какие нет, как они сформулированы и кем, в каком порядке и где обсуждаются и т.д. Популяризация и основательное изучение этих процессов такими авторами как Р.Кобб, К.Элдер и др. сделали из “порядка дня” обязательный аспект многих политологических исследований, посвященных государственному управлению. Некоторые аспекты этой проблемы представлены подробнее в главе, посвященной государственной политике.

Количество различных подходов, концепций и исследовательских схем, связанных с публичным управлением невероятно велико. Однако представленные здесь школы можно отнести к наиболее известным и наиболее влиятельным.