Государственная политика и функции управления
Наиболее распространенный способ изучения и планирования государственной политики - представление ее через обязательные, последовательные этапы. Эти этапы в целом соответствуют классическим функциям управления (см. выше, раздел 2). Однако самый общий анализ государственной политики ограничивается, как правило, выделением трех базовых функций: принятие решений, реализация, оценка результатов.
“Взгляд сверху”: рациональный подход
- Кролик - он умный! - сказал Пух в раздумье.
- Да, - сказал Пятачок. - Кролик - он хитрый.
- У него настоящие Мозги.
- Да, - сказал Пятачок, - у Кролика настоящие Мозги.
Наступило долгое молчание.
- Наверно, поэтому, - сказал наконец Пух, - наверно поэтому-то он никогда ничего не понимает!
А.Милн, “Винни-Пух и Все-Все-Все”
Традиционный, наиболее распространенный подход к любой политике основан на своеобразном “взгляде сверху”. Он подразумевает четкое и недвусмысленное различие между теми, кто принимает решения, формирует концепцию, определяет направления и т.д., - и теми, кто должен принятые решения исполнять.
Рациональное решение: основные подходы
Обычно решения требуется принимать тогда, когда человек попадает в затруднительное положение. Людям свойственно стремиться к счастью и гнать прочь неприятные мысли, так что они не думают об опасности, даже когда она приступила к ним совсем близко.
“Гуй Гу-цзы”
Простейший механизм рационального принятия решения предполагает следующую последовательность действий: компетентное должностное лицо либо орган идентифицирует проблему, затем рассматривает, собрав необходимую информацию, возможные варианты ее решения и выбирает из них оптимальный. Получается следующая схема:
Сложности, связанные с идентификацией и формулировкой проблемы рассмотрены выше. Что касается информации, необходимой для того, чтобы построить разные варианты решения проблемы, то в идеале она должна быть максимально полной. Как правило, лишь в простейших ситуациях человек или орган, принимающий решения может самостоятельно воспользоваться имеющейся информацией и получить недостающую. При сколько-нибудь сложных проблемах чиновник или политический деятель не обладает достаточной компетентностью, для того, чтобы всесторонне проанализировать вопрос и не упустить ни одного значимого варианта его решения. Естественный выход - привлечение на этой стадии экспертов, являющихся профессионалами в данном вопросе. Идеальными экспертами являются научные работники либо научно-исследовательские организации; однако крупные управленческие структуры (министерства, правительство и т.д.) имеют, как правило, свой штат специалистов в той сфере, к которой относится их деятельность, - либо в разных сферах, если речь идет об органе общей компетенции. Кроме того, работающие с данной проблемой чиновники сами сведущи в сфере своей деятельности.
Такое распределение функций между властью и наукой (экспертизой) представлено на измененном варианте схемы:
Таким образом, вслед за идентификацией проблемы наступает очередь экспертов. Работа экспертов в данном случае требует некоторых комментариев. Во-первых, они неизбежно должны представлять разные дисциплины, в частности - необходима техническая экспертиза для любых технических проектов, правовая экспертиза, финансово-экономическая (смета, сопряженные расходы, предполагаемые впоследствии расходы) и пр. Во-вторых, если речь идет о разработке политики, а не об изолированной мере, обязательным условием является комплексность решения проблемы, - иначе долговременный проект может привести к нежелательным последствиям в других сферах, либо не быть полностью реализован.
Возьмем в качестве примера политику социального жилья, т.е. массового жилищного строительства, предполагающего низкую стоимость проживания за счет государственной поддержки. Разумеется, в первую очередь разные варианты должны опираться на сравнение возможных содержательных характеристик: какие группы населения должны быть охвачены, какими финасовыми ресурсами, и из каких источников, государство может располагать, какова будет локализация нового жилья, его архитектурно-строительные параметры, кто будет осуществлять строительство (государственные или муниципальные предприятия, частные отечественные или иностранные на основе тендера), будет управление политикой централизовано или децентрализовано, предназначено жилье для приватизации или для аренды, привлекать ли и в какой форме органы местного самоуправления, в какие сроки политика должна быть реализована и т.д. Однако ничуть не меньшее значение имеют и дополнительные вопросы, связанные с последствиями и механизмами реализации политики: как строительство повлияет на рынок недвижимости? На рынок строительных услуг? Как оно скажется на миграциях населения (в том числе “маятниковых”)? Каково будет влияние на занятость и на рынок труда? Как предупредить коррупцию и злоупотребления (во всем мире строительный бизнес - наиболее коррумпированная и криминализированная из легальных сфер деятельности)? Не приведет ли концентрированное строительство к “геттоизации”? Список этих вопросов, безусловно, может быть продолжен. Их важность связана с тем, что любая масштабная политика неизбежно сказывается в других сферах, причем последствия, в том числе негативные - если их не предусмотреть - могут быть очень существенными. Иными словами, если эти вопросы не решить сознательно, они решатся сами - но далеко не всегда наилучшим образом, а иногда просто катастрофично.
Комплексность решения проблемы предполагает наличие у политики множества целей, среди которых выделяется основная (основные), но существуют и дополнительные. Такое многообразие часто ведет к тому, что наличной информации недостаточно для действительно целостной и рациональной политики. В этой ситуации необходима организация специальных исследований, ориентированных на проблему, которую призвана решить данная государственная политика. Другая сторона проблемы - необходимость увязать предполагаемую политику с теми, которые уже находятся в стадии реализации, будь то политики иного уровня (федеральные или местные для региональных, региональные или местные для федеральных и т.д.), или того же уровня (проводимые другим министерством), но затрагивающие смежные сферы. Так, в рамках политики строительства социального жилья, необходимо учитывать актуальную политику в сфере предпринимательства: в зависимости от этого может быть решен вопрос о том, каким предприятиям будет поручено строительство и на каких условиях. Игнорирование вопросов, связанных с согласованием политик может привести к тому, что результаты одной нейтрализуются результатами другой, либо, наоборот, к тому, что две политики дублируют друг друга. В нашем примере это может быть вариант, когда ведется политика поддержки отечественного предпринимательства, особенно мелкого, но в рамках программы социального жилья объявлен тендерный конкурс без ограничений. В результате весьма возможно, что конкурс выиграют преимущественно иностранные предприятия, а среди отечественных - наиболее крупные. В итоге мелкий строительный бизнес упускает возможность укрепиться: государство будет либо тратить дополнительные средства на его поддержку (крупный государственный заказ снял бы эту необходимость), либо оставит тихо погибать, т.е. не реализует в полной мере политику поддержки малого предпринимательства.
Следующий этап процесса принятия решения - сравнение разработанных экспертами вариантов и выбор оптимального. Любое сравнение предполагает наличие определенных общих параметров, по которым оно и проводится. Конечным критерием оптимальности, как правило, является простая эффективность: максимальный эффект при минимуме затрат. В государственном управлении эта формула часто принимала несколько иной вид: максимальный эффект при данном уровне затрат (бюджетных расходов). Однако с 1970-х гг. на Западе и с 1980-х гг. в России формулировка вновь приобретает первоначальный вид: минимизация расходов становится все актуальней в связи с падением / стабилизацией темпов экономического роста.
Трудность заключается в том, что для выявления оптимального варианта предполагаемый эффект должен быть выражен в количественных единицах, как и расходы. Этого требования можно избежать, если предполагаемый результат в каждом варианте однозначен и представлен в сопоставимых величинах. Но политика по определению - комплекс мер; любой результат является здесь сложным, составным явлением, и он тем более неоднозначен, что речь идет об одновременном достижении разных, часто несопоставимых целей.
Вернемся к нашему примеру политики строительства социального жилья. Будут ли единственным критерием эффективности количественные характеристики построенных квартир? Безусловно, нет. Во-первых, целью политики является не строительство само по себе, а изменение условий жизни определенной категории населения; следовательно, критерии эффективности должны быть связаны именно с этой целью. Во-вторых, каждое возможное последствие в разных сферах также должно оцениваться, в том числе с точки зрения расходов, которые оно может за собой повлечь. Наконец, сами количественные характеристики могут быть разными: речь может идти о количестве домов, квартир, жилых квадратных - или кубических - метров, о площади земельных участков, занятых новыми домами, о численности обеспеченных жильем людей или семей, степени сокращения численности групп с неблагоприятными жилищными условиями и т.д. Большое значение могут иметь и промежуточные результаты, когда достижение одного и того же эффекта предполагается разными путями.
Сопоставление разных вариантов, таким образом, превращается в самостоятельную проблему. Для ее решения, как правило, используются многообразные математические методы обеспечения решения, разрабатываемые в рамках исследования операций. Сами математики считают, что “исследование операций способствует превращению искусства принятия решений в научную, и притом математическую, дисциплину”1. Вывод очевиден: для обоснованного выбора наиболее подходящего варианта необходимо привлечение специалистов-экспертов. В наиболее простых случаях роль экспертов могут сыграть служащие организации (органа управления), разрабатывающей политику, но с возрастанием сложности проблем возрастают и требования к профессиональной квалификации. Даже постоянно увеличивающееся количество компьютерных программ, применяющих различные виды анализа альтернатив (такие программы существуют для всех распространенных методов математического обоснования решений) не решает главной задачи: необходимость формализации каждого варианта для его обработки.
Подробное рассмотрение методов принятия решений, основанных на гипотезе абсолютной рациональности можно было бы продолжить почти до бесконечности: количество конкретных математических методик давно насчитывает не одну тысячу. Можно продолжить и дробление процесса на этапы и подэтапы, - такие как прогнозирование, предварительное определение круга задействованных экспертов, плана и стоимости исследовательских работ и т.д. Однако во всех случаях речь идет о неизбежном выводе: решение принимается объективно, причем проводником объективности является эксперт. Он именно проводник, поскольку применяет не свои личные ценности и умения, а разработанные научным сообществом методы. Управление становится действительно научным, и на практике это должно достигаться двумя путями: (1) полномасштабное привлечение ученых к принятию решений и (2) превращение самих чиновников в экспертов, путем получения ими соответствующего образования.
Существует ли при таком подходе свобода выбора и вообще выбор, и какова роль политических деятелей в принятии решений? Влияние политических деятелей на решение неизбежно должно стремиться к нулю. Что касается свободы выбора, то она возможна в некоторых ситуациях. Математическое сопоставление разных вариантов с точки зрения их эффективности (предполагаемого результата) иногда дает несколько равнозначных ответов. Иными словами, существует некоторое множество возможных решений, каждое из которых является оптимальным. Вот в этом случае ответственный орган или должностное лицо может свободно выбирать из равнозначных вариантов. Как отмечают авторы одного из пособий по рациональному принятию решений, “существование целого множества оптимальных решений... имеет ряд преимуществ, поскольку предоставляет администрации некоторую свободу в принятии решений”2.
Классический метод безусловно привлекает своей объективностью и “прозрачностью”: в случае сомнений или противоречий легко можно выявить спорный этап и пересчитать все заново. Именно такой подход официально положен в основу принятия решений в большинстве стран, в том числе - в России. Иначе говоря, он имеет нормативный характер: именно так и нужно принимать решения, особенно если речь идет о формировании политики; именно рациональные методы лежат в основе учебных программ и курсов повышения квалификации.
У абсолютно рационального решения только один недостаток: на самом деле, как правило, решения принимаются совершенно иначе.