Клиентарные связи

Коль некий секретарь, иль камергер,

Служебный долг поняв на свой манер,

Ловчит, чтоб на местах, где потеплее

      Сидели дуралеи,

Коль некий стряпчий, чуя денег звон,

Берет одновременно с двух сторон,

И алчностью своей, подобной мору,

      Всю отравил контору,

Когда инспектор полицейский сам

Живет, как князь, и жить дает друзьям,

Зато горазд выдумывать крамолу

      Грозящую престолу,

То мелкие проступки - и они

Натуре человеческой сродни...

Дж.Джусти,

“Закон о наказаниях для

государственных служащих”

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются достаточно распространенным вариантом деформации иерархических отношений в государственном управлении. В самом общем виде клиентелизм определяется как “не связанные с родством отношения личной зависимости, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами”¹⁷. Более сжатая формулировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданности и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой иерархии они также развиваются очень бурно, и приобретают  некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По отношению к подчиненному начальник распоряжается определенными властными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или повышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т.д.), наконец - ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должности (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носителями ресурсов). Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих офицальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов начальника. Подчиненный, таким образом, оказывается “облагодетель­ствован”, причем он обязан этим лично своему начальнику, а не установленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное “благодея­ние” происходит один раз, подчиненный оказывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоянный или систематический характер. Признательность часто является искренней и эмоциональной, но этого как правило недостаточно; и сам начальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что “тем же” подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы “отплатить”. Более того, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в “неоплатном долгу”, - если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для начальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не требующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальнику равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявляться? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовности оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: преданность если не гарантирует, то создает условия для возобновления “благодеяний” со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника - общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со стороны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный - клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость клиента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рвении клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т.е. - прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, “вспомнить” про давний проступок, в конце концов - просто уволить).

Мы рассмотрели наиболее распространенный вариант клиентарных связей в государственном управлении, при котором начальник является патроном, а подчиненный - клиентом. Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении - материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие материалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с зависящим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот - патрон-предприниматель может буквально содержать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи - лишь один из видов неформальных межличностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда существуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейственность, и фаворитизм - более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость - и т.д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении системного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и возможность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организаций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Клиентела - это совокупность клиентов одного патрона и их отношений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов позволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный - не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возможность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том числе - для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющихся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к собственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегчается тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, оказывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор - устойчивые клиентарные связи создают соответствующую психологическую установку, в рамках которой личное покровительство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неизбежные, приятные, а их отсутствие - как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: “верховный” патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично своему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

Как отмечают многочисленные исследователи, в современном обществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации¹⁸. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межличностного контакта оказываются индивидуализированные, привилегированные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или республиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не допустить банкротства предприятия (и, следовательно, массовых увольнений)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюджетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной администрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно. Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты существуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местными сообществами или социальными группами, организациями, категориями населения, чем разные государственные органы между собой. Дело в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолютном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пережиток или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследователи, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государственного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, которые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государственных органов¹⁹. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования не-клиентарных административных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки.

Клиентелизм связан с двумя характеристиками иерархических отношений в государственном управлении: концентрация ресурсов на определенных уровнях и недифференцированные психологические установки. Концентрация актуальных ресурсов в руках вышестоящих органов (долж­ност­ных лиц) создает все условия для односторонней глобальной зависимости. В качестве естественной противоположности, препятствующей формированию клиентарных связей, выступает деконцентрация, т.е. более равномерное распределение ресурсов: либо по горизонтали, когда вопросами служебного статуса, материального поощрения, контроля, информации занимаются разные, независимые друг от друга должностные лица или структуры, либо по вертикали - когда ресурсы более равномерно распределены между разными уровнями иерархии. Активная горизонтальная деконцентрация ресурсов в государственном управлении характерна для многих европейских государств, прежде всего - для Франции. Вертикальная деконцентрация - один из принципов организации государственного управления в США, отчасти - в Великобритании, Нидерландах, ФРГ. В обоих случаях система оказывается в известной степени гарантирована от глобализации клиентарных связей в государственных структурах, но ни от существования многочисленных “микроклиентел”, ни от патрон-клиентных отношений по линии “государство (органы управления) - общество (предприятия, организации, группы)”. Клиентелизм устойчив там, где сохраняется неравномерность распределения ресурсов; само существование иерархий постоянно воспроизводит условия его существования. Есть и другая сторона проблемы: многочисленные политологические и антропологические исследования показывают, что клиентелы особенно развиты в “бедных” обществах, т.е. в странах и регионах, где средний уровень доходов населения невелик при большом имущественном разрыве между элитами и массой; имущественная дистанция дополняется различиями в обеспеченности другими видами ресурсов.

На уровне межличностных контактов, а часто и в отношениях между организациями, клиентарные связи - явление психологическое. Их существование во многом опирается на то, что в сознании людей не проведена четкая граница между отношениями личными (человек - человек) и служебными (должность - должность). В результате в любых отношениях между выше- и нижестоящими есть две возможных стороны: “по службе” и “по дружбе”. Для многих идеалом организации государственного управления была бы ситуация, когда личные отношения существуют лишь в частной жизни, а в сфере профессиональной деятельности контакты остаются лишь служебными; именно на этом основана теория бюрократической организации управления (см. ниже). Однако такое полное раздвоение навряд ли возможно для большинства людей без угрозы психической патологии. Исследования бюрократических организаций показывают: даже если удается достичь максимальной формализации, обезличивания иерархических отношений и ликвидации условий для возникновения клиентелизма, то возникают иные неформальные структуры, основанные на межличностном взаимодействии, но уже в рамках горизонтальных или отраслевых отношений²⁰. Невозможность существования “чистых” обезличенных отношений, связанная с этим двойственность подхода лежат в основе психологической установки, которая перекладывается и на отношения между коллективными субъектами. Тем самым межличностный клиентелизм создает психологическую базу для существования межорганизационных клиентарных связей.

Так ли уж это плохо? Истории известны общества, где организация управления основана исключительно или преимущественно на клиентарных отношениях. Так, средневековая система управления, опирающаяся на сеньор-вассальные обязательства, представляет собой по сути оформленный через право клиентелизм; сходные структуры существовали и существуют в азиатских, африканских, южноамериканских странах, также как и в России. И исторический, и современный опыт показывает, что клиентарные системы могут оказаться необычайно эффективными, особенно на межличностном уровне: к всегда относительному служебному рвению здесь добавляется энтузиазм и глубоко личное желание сделать что-то для патрона. При сопоставимости масштабов подобная организация оказывается более эффективной, чем безличное рациональное управление - пока патрон обладает необходимыми ресурсами и лишен серьезных конкурентов, стремящихся переманить его клиентов. Примерами эффективных устойчивых клиентарных систем в современном мире может служить и сицилийская мафия, и избирательные “политические машины”²¹, и этнические или племенные клиентелы в государственной службе ряда африканских стран. Наконец, клиентелизм обеспечивает защищенность клиентов, которые и с психологической, и с материальной точки зрения уже не изолированы, всегда есть могучий и всесильный патрон, способный защитить, помочь и оградить.

Однако активное развитие клиентарных связей противоречит многим важным установкам современного государственного управления. Прежде всего, эти связи несовместимы с такими ценностями как равенство, рациональность, профессионализм и т.д. Мы можем предпочесть либо клиентарную систему ценностей, либо рациональную просвещенческую, но между собой они сочетаются плохо. Это, в частности, ярко проявляется при сопоставлении клиентелистского сознания (и других личностно-ориентированных установок) и правового сознания в его сегодняшнем понимании. Правовое сознание оперирует безличными категориями: граждане, служащие, обязанности, права, полномочия, правонарушения и т.д. Сознание клиентелистское основано на индивидуализации, конкретике и эмоционально окрашенных категориях (“Иван Иваныч просил помочь”, “не чужой же человек” и т.д.). Эти два вида сознания практически несовместимы - в одно время и применительно к одной ситуации. В итоге отношения личной преданности и покровительства не являются для их носителей противоправными, они существуют скорее вне права, в иной системе координат, к которым правовые нормы не относятся. Отсюда почти неизбежно вытекает незаконный характер многих действий в рамках клиентарных связей. Другое основание потенциальной противоправности клиентарных связей находится в самой структуре государственного управления. Если в частных, неслужебных отношениях клиентелы могут формироваться за счет личных ресурсов патрона, то в государственно-управленческой иерархии начальник, как правило, обладает не личными, а служебными ресурсами. Образование клиентел в этом случае связано с теми или иными формами злоупотребления служебным положением, с выборочным и неравным распределением общественных по природе ресурсов.

С другой стороны, клиентелизация управления способствует его раздробленности, фрагментированности, дезинтеграции в силу личного характера отношений и интранзитивности клиентарных связей. В современной России развитие клиентелизма и дробление, нескоординированность государственного управления тесно связаны друг с другом. Это, в свою очередь, ведет не только к разрушению государства как основной формы организации публичной власти, но и к более серьезным последствиям. Сегодня в руках органов публичной власти сосредоточены слишком большие ресурсы, они оказывают слишком большое влияние на общество и на природу, чтобы можно было допустить связанный с клиентарными структурами произвол и непрогнозируемость. В самом деле: решающую роль здесь играют личные желания и устремления патрона; умножим количество патронов на количество возможных настроений и желаний - и получим абсолютно непредсказуемую систему. Глобализация клиентарных отношений неизбежно ведет к широкомасштабному произволу, раздробленности и усилению существующих личных зависимостей.

Поэтому существующая практика создания в государственном управлении условий, препятствующих развитию клиентарных связей, представляет определенный интерес. Наряду с уже упоминавшимися мерами по деконцентрации ресурсов, довольно серьезные результаты может дать горизонтальная мобильность чиновников, как показывает французский опыт. Регулярные (раз в несколько лет) переводы с одного места службы на другое, в рамках той же специализации, но в другой город или регион, не дают возникнуть устойчивым личным связям, которые мешали бы рациональной организации государственного управления. Разумеется, подобные меры связаны с многими очевидными проблемами, решение которых - цена антиклиентелистской политики. Это ограничение имеет порой определяющее значение: даже при негативном отношении к клиентелизму его приходится терпеть там, где нет необходимых материальных, организационных и иных ресурсов, требующихся для борьбы с ним. Часто отношение к клиентарным связям остается позитивным: в подавляющем большинстве случаев личная преданность и покровительство выгодны  и психологически комфортны как для патрона, так и для клиента.

В теоретическом плане вытеснение клиентарных связей происходит путем развития рыночных отношений и индивидуалистической рыночной психологии²². Контакт между продавцом и покупателем безличен, а выбор товара (услуги) в условиях конкуренции определяется преимущественно рациональными соображениями и равноправием. Здесь нет места ни односторонней зависимости, ни личным отношениям, ни тесной свзанности с одним обладателем ресурсов. На практике существует два серьезных возражения: во-первых, сами реальные рыночные отношения далеки от теоретического идеала, в них присутствует и монополизация, и воздействие на эмоциональные составляющие психики, и различные способы установления зависимости покупателя от определенного товара или производителя/продавца от определенного покупателя (например, государства)²³ и т.д.; во-вторых - насколько рыночная психология совместима с государственным управлением и государственной службой?

Значимость первого ограничения емко сформулирована отечественным исследователем: “Для «открытого общества» недостаточно, чтобы каждый действовал в своих интересах, подчиняясь только существующим законам... нужно еще, чтобы такое индивидуалистическое поведение приносило больше пользы человеку, чем поведение кастовое, клановое, коллективистское”.²⁴