Государственное управление без бюрократии?

Изменить можно все... Любое человеческое существо можно изменить с помощью 45-го калибра - это называется “совместная терапия мистера Смита и мистера Вессона”. Полезно изменение или нет - вот более интересный вопрос.

Р.Бэндлер, "Используйте свой мозг для изменений”

Бюрократия в государственном управлении продолжает набирать силу. Это касается и количества государственных служащих, и власти, которой они располагают. Несмотря на существенные недостатки бюрократического управления, на сегодняшний день не создано более эффективных схем организации деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, перспективы государственного управления связаны с развитием некоторых тенденций, появляющихся в недрах современной бюрократии.

В современном мире можно говорить о тенденции размывания социо-профессиональной замкнутости чиновничества. На разных уровнях этот процесс проходит по-разному. Административная элита тесно срастается с другими элитами (политической, экономической, военной, информационной и т.д.). Это взаимопроникновение может приобретать сугубо социальные формы (обучение в одних и тех же ВУЗах, общие места и формы организации досуга, установление супружеских связей, привязанность к общей системе ценностей и пр.), осуществляться через взаимодействие экономических интересов (коррупция, корпоратистские соглашения, перемещение одних и тех же людей из частного сектора на государственную службу и обратно) и т.д. “Бюрократия первого этажа” оказывается все более открытой за счет банализации государственной службы, увеличения численности служащих и “академизации” связанных с их функциями знаний: на государственного служащего низового уровня можно выучиться. Действительно замкнутой структурой (“стратой”) остается чиновничество “среднего уровня”: оно защищено от открытого демократического найма требованиями стажа (“опыта”), а от смешения с элитами - недостаточным объемом власти и большой долей исполнительских функций.

Наряду с этим происходит трансформация самих управленческих отношений за счет внедрения в государственное управление некоторых подходов, принятых в управлении частными предприятиями. Так, набор на некоторые должности (должности категории “Б”) осуществляется в соответствии с личными качествами кандидатов, а срок полномочий ограничен сроком полномочий руководителя. Производятся попытки связать деятельность чиновников с результатами их труда, как через ответственность, так и через индивидуальное стимулирование. Новая система отношений может быть внедрена далеко не везде, но она существенно сужает круг властных полномочий традиционных чиновников.

Наконец, если бюрократию нельзя устранить, ее можно сдерживать и контролировать. Эти функции выполняют выборные органы власти, судебная система и прямое участие граждан в управлении через деятельность общественных организаций, через самоуправление. Важную функцию общественного контроля за деятельностью бюрократических структур выполняют и средства массовой информации.

Критика бюрократии (либеральные политики, школа “общественного выбора”, пресса) и развитие альтернативных схем управления (теория менеджмента) постепенно ведут к тому, что на смену бюрократическому управлению приходят другие способы организации управленческой деятельности. При всем разнообразии этих способов, несмотря на их разную природу (где-то речь идет о практических внедрениях, где-то - о теоретических разработках), основные принципы “небюрократического управления” могут быть представлены достаточно кратко. Они сводятся к следующим ключевым вопросам:

16. мотивация и стимулирование

17. децентрализация

18. эффективность

19. разгосударствление

20. гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность).

В рамках бюрократического управления действуют три основных типа стимулирования служащих: дисциплина (угроза санкций за невыполнение), карьера (возможность служебного роста) и - неявно - идеология государственной службы как особой почетной деятельности. По определению, все эти формы мотивации носят очень общий характер, индивидуализация здесь минимальна. Это во многом определяет отсутствие мотивации творческой деятельности: бюрократия основана на исполнительстве.

Многочисленные критики бюрократического управления исходят из одной общей методологической предпосылки: движущим мотивом человеческой деятельности являются индивидуальные эгоистические интересы. Эти интересы могут интерпретироваться в духе Ф.Тейлора (меньше работать, больше зарабатывать), в более оптимистичном духе А.Маслоу (иерархия потребностей), но в любом случае играют главенствующую роль. Основной - и неустранимый - недостаток бюрократии, с этой точки зрения, в том, что людям, преследующим эгоистические цели дается возможность распоряжаться общественными ресурсами и объединяться в замкнутую группу сообщников, отграниченную от других особыми знаниями/навыками и процедурами. Сторонники бюрократического управления утверждают обратное, поскольку опираются на другие посылки. С их точки зрения, эгоистические интересы могут удовлетворяться привилегиями, в то время как жесткая дисциплина и особый дух служения государственным интересам формируют привычку честной и качественной работы, которая приобретает системный характер. Главный же аргумент сторонников бюрократии - отсутствие других схем государственного управления, которые могли бы обеспечить такую же эффективность и рациональность. Иными словами, если бюрократия и зло, то наименьшее.

Предлагаемые теорией менеджмента способы стимулирования как раз и стремятся стать альтернативой бюрократии. Речь идет об индивидуализации стимулирования, о решающей роли материальных факторов, о стимулировании не исполнительства, а инициативности и пр.⁴ Как ни парадоксально, собственно бюрократические методы стимулирования при этом сохраняются, но становятся более радикальными и полностью меняют смысл. Дисциплинарная ответственность должна предусматривать в качестве используемой, пусть крайней меры увольнение (а не взыскания и переводы как в классической бюрократии). Возможности карьеры должны быть связаны исключительно с личными достижениями (а не с выслугой) и при значительных достижениях карьера должна быть быстрой (а не опираться на последовательное занятие должностей). Таким образом стремление к личной выгоде будет направлено на пользу общественным делам.

Децентрализация видится критикам бюрократии одним из важнейших способов улучшить качество государственного управления. Как правило, подразумевается и децентрализация (разукрупнение) служб, и децентрализация полномочий и ответственности, и активное привлечение негосударственных структур, общественных организаций, отдельных граждан к процессу управления. К этой идее относятся такие требования как субсидиарность (все вопросы решаются на самом близком к населению уровне управления, “наверх” передается лишь то, что невозможно решить “внизу”), обязательные консультации с населением и заинтересованными группами по поводу всех сколько-нибудь важных решений, финансовая самостоятельность учреждений и организаций, максимально возможная выборность должностных лиц или конкурсное занятие должностей и т.д. Наконец, децентрализации подлежит и контроль: конечный потребитель производимых государственными органами благ и должен быть основным контролером, будь то через судебную процедуру или через возможность участия во всех этапах публично-управленческой деятельности.

Критерием успешности и адекватности этой деятельности должна стать эффективность в ее экономическом понимании, т.е. минимизация затрат при максимальном “выходе”. Подробнее проблема эффективности государственного управления рассмотрена ниже, в специальном разделе, однако стоит отметить, что классическое бюрократическое понимание “правильной” деятельности связано не с сокращением, а с увеличением расходов.

Разгосударствление предполагает, что многие общественно значимые функции могут более качественно и более эффективно выполняться негосударственными организациями и лицами. “Негосударственные” означает в данном случае вовсе не “муниципальные” (просто еще одна разновидность публичной власти), а либо коммерческие, либо добровольческие, некоммерческие. В первом случае неизбежно возникает проблема стоимости услуг: коммерческая организация работает на прибыль. Во втором случае - проблема профессионализма и финансовых ресурсов, а главное - отсутствие гарантий соответствия объема предоставляемых услуг объему спроса на них.

Наконец, гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность и пр.) подразумевает внедрение в государственное управление конкретных технологий, плохо совместимых с бюрократической организацией. Здесь может идти речь о многопрофильности, мобильности и переменном характере кадров государственного управления (понятию “государственная служба” в этой системе места нет), о гибких методах принятия решений, противопоставленных жестким бюрократическим (иерархия и абсолютная рациональность), об индивидуализации управленческих воздействий (в противовес господству безличных норм) и т.д.