- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Бюрократия как рационально организованное управление
Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности создал М.Вебер. Поскольку выдвинутые им положения часто приводятся отрывочно, бессистемно, что мешает их адекватному пониманию, мы приводим здесь целиком (исключая лишь современные Веберу детали и частные комментарии) тот раздел “Хозяйства и общества”, где немецкий социолог характеризует “административное бюрократическое руководство”.
“Фундаментальными категориями рационального господства являются:
1) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках
2) компетенции (полномочий), которая означает:
а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,
б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели и
в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.
... К этому следует добавить:
3) Принцип административной иерархии, то есть организацию четко определенных органов контроля и надзора для всякого учрежденного органа, с правом обращения или обжалования нижестоящих перед вышестоящими...
4) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется могут быть:
а) техническими правилами
б) [правовыми] нормами.
В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником1. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.
5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним. В принципе существует полное разделение, с одной стороны, должностных (или эксплуатационных) ресурсов - в том числе капитала - и частных ресурсов (домашний бюджет), также как, с другой стороны, места служебной деятельности (контора) и места проживания.
6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “должность”... оно обычно служит не целям присвоения чиновником [должности], а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.
7) Принцип сдержанности [Aktenmäßigkeit] администрации действует даже там, где устная дискуссия является фактической нормой или прямым предписанием; по крайней мере, предварительные дискуссии и предложения, решения и поставновления всякого рода фиксируются письменно. Акты и деятельность чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.
...Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников [Einzelbeamte] (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые
1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,
2) в [рамках] основательно установленной должностной иерархии,
3) с основательно установленными должностными компетенциями,
4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого [frei] набора в соответствии
5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,
6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, [договоры о которых] в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину” [Standesgemäßheit];
7) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;
8) имеют перед собой перспективу карьеры, “продвижения” в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;
9) работают полностью “отделенные от средств управления” и без присвоения рабочих должностей;
10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.”2
С учетом рассмотренных выше сюжетов, мы можем следующим образом резюмировать это описание: бюрократия как система управления - это иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных (“объективных”) нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопополнения (карьера) и профессионализации.