Функции публичного управления

Публичное управление существует для - и за счет - выполнения определенных социально значимых функций. Краткий обзор связанных с этим проблем позволит более основательно подходить к оценке деятельности государства и к определению приоритетов государственной политики.

Понятие функций управления

Понятие функции, как и понятие множества, относится к числу начальных понятий, поэтому оно не определяется, а поясняется.

О.О.Замков и др., “Математические методы в экономике”

Термин “функция” широко используется в самых разных дисциплинах, что ведет к его многозначности.

В самом общем виде функция - определенное, часто необходимое следствие чего-либо (процесса, явления, деятельности данного субъекта). Отсюда и математическое понимание функции как зависимости, и социологическое ее определение как наблюдаемого результата (Р.Мертон), и  т.д.

В управлении термин “функция” также используется в разных значениях, в зависимости от контекста. С точки зрения системного анализа, функция элемента, отношения или подсистемы данной системы - смысл существования этого элемента (отношения, подсистемы...) для самой системы, его вклад в ее существование и самовоспроизведение. Этот смысл возникает за счет функционирования данного элемента, порождения им каких-то следствий, т.е. - его деятельности, если данный элемент может рассматриваться как субъект. Разные функции (смыслы) - разные виды деятельности. Таким образом, общее понятие функции может быть сужено до ее понимания как вида деятельности, способствующего существованию и самовоспроизводству системы за счет воспроизводства определенных результатов. Каждый элемент (отношение, подсистема) может быть оценен - с точки зрения системы - как полезный для нее, функциональный, либо как бесполезный - а значит, вредный, поскольку он неизбежно потребляет энергию системы, не являясь необходимым, - либо прямо препятствующий существованию системы, дисфункциональный. Однако в рамках любой системы существует множество элементов, выполняющих самые разные функции. Для того, чтобы использовать это понятие, необходимо еще больше сузить сферу значений. Следующий шаг: в качестве функций мы можем рассматривать только такие виды деятельности, которые совершенно необходимы для существования данной системы, без выполнения которых система разрушается.

В итоге мы приходим к наиболее употребимому значению понятия “функция”: вид деятельности, обязательный для сохранения системы.

Особенностью любых функций в рамках системы является то, что решающее значение имеют именно они (и порождаемые ими следствия), а не элементы, выполняющие данную функцию. По сути, важен результат, но аксиоматично установлено, что определенные результаты появляются лишь при осуществлении соответствующей деятельности, т.е. функции. Это означает, что одна и та же функция может выполняться бесчисленным количеством способов, осуществляться разными элементами - главным является постоянное воспроизводство необходимого результата на основе данного вида деятельности.

Вторая важная черта любой функции - она существует лишь по отношению к системе, по отношению к целому, частью которого является. Поэтому при упоминании любой функции необходимо указывать на систему, в рамках которой она существует. Традиционно выделяемые функции управления - части системы, объединяющей субъекта управленческих воздействий, их объект и связи между объектом и субъектом.

Рассмотрим три наиболее распространенных представления о том, каковы функции управления, - с тем, чтобы проанализировать потом каждое из них и выявить отношение трех этих позиций друг к другу.

1. Функции управления согласно общей теории систем:

- получение информации

- фильтрация информации

- переработка информации

- производство “ответов” (реакция на информацию)

- получение информации о результате (“обратная связь”).

Система оказывается последовательно замкнутой, функционируя в рамках постоянного воспроизводства одного и того же цикла.

2. Функции управления согласно административному праву:

- функция ориентирования системы:

      1) прогнозирование;

      2) планирование;

      3) нормативное регулирование;

      4) методическое руководство;

- функция обеспечения системы:

      5) кадровое;

      6) материально-техническое;

      7) финансовое;

      8) организационно-структурное;

      9) информационное;

- функция оперативного управления системой:

      10) непосредственное регулирование деятельности;

      11) учет;

      12) контроль;

      13) оценка.¹⁰

3. Функции управления согласно теории менеджмента:

- планирование (сбор и обработка информации, постановка целей и задач, прогнозирование);

- организация (создание необходимых структур, обеспечение, распределение задач и ресурсов);

- мотивация (стимулирование, обеспечение условий деятельности);

- контроль

- координация.

Во всех случаях речь идет, фактически, об одном и том же: о последовательных этапах абстрактно-логически организованной деятельности. Специфика управления как особой деятельности в том, что различаются субъект (тот, кто планирует, организует, контролирует и пр.) и объект (тот, кого - или то, что - контролируют, организуют, координируют, учитывают и пр.). Выше мы видели, что такой “объект-субъектный” подход наиболее характерен для этатистской интерпретации государственного управления, где он применяется к отношениям государства и общества в целом. Однако и в рамках других интерпретаций тот же подход вполне применим, но уже в более ограниченной сфере реализации отдельными органами отдельных полномочий. Функции управления, таким образом, предстают как функции управляющей подсистемы (элементов) по отношению к управляемой подсистеме (элементам) в рамках единой (само)управляющейся системы.