Реализация политики

В этих беседах Мефодий почти не принимал никакого участия, так как был меньше обучен, чем Константин: он, как бывший воевода, лучше знал, как обходиться с народом, чем как вести ученые беседы.

“Жизнь и труды преподобных отцов наших

Мефодия и Константина, в монашестве Кирилла,

учителей славянских”

С точки зрения традиционного рационального подхода, реализация политики - деятельность преимущественно исполнительская. Следовательно, максимально успешная реализация - это максимально точное исполнение задуманного (запланированного). Для обеспечения точности необходимо соблюдение некоторых условий, список которых мы излагаем по классической для данного вопроса статье Л.Ганна⁵:

1. Внешние для реализующего политику органа обстоятельства не должны создавать серьезных препятствий.

2. Исполнители должны быть обеспечены необходимыми ресурсами и располагать достаточным временем для реализации.

3. Необходимо не только отсутствие препятствий, касающихся обеспеченности ресурсами в целом, но и на каждой стадии процесса реализации должно быть обеспечено необходимое сочетание ресурсов.

4. Политика должна опираться на реалистические представления о причинно-следственных связях.

5. Связь причины и следствия должна быть непосредственной; если промежуточные звенья и есть, то их немного.

6. Реализация поручена одной организации, которая не зависит от других структур с точки зрения успеха в реализации политики. Если другие структуры и задействованы, зависимость от них минимальна, как и их число.

7. Конечные цели совершенно ясны и опираются на всеобщую поддержку; это условие сохраняется на протяжении всего процесса реализации.

8. В рамках достижения намеченных целей, задачи каждого участника реализации уточняются до последних деталей и в четкой последовательности их выполнения.

9. Между различными исполнителями или организациями, занятыми в реализации политики, существует совершенная коммуникация и координация действий.

10. Руководство добивается и получает на практике полное повиновение.

С учетом мнения других авторов, стремящихся создать идеальную исполнительскую модель, необходимо добавить еще один пункт:

11. Ответственная за реализацию организация занимается только данной политикой и ничем другим.

Выполнимы ли эти условия? Иногда, в некоторых отношениях, в определенных ситуациях. В любом случае, рациональный подход настаивает на их обязательном создании, иначе возможны проблемы исполнения.

“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие

- Ну... - сказал попугай... - Это у тебя что?

- Это у него голова! - объяснила мартышка.

- Голова нам не нужна! - отмахнулся попугай. - Давай сюда хвост!

Г.Остер, “Это я ползу”

Противоположность “взгляду сверху” - “взгляд снизу”, согласно которому абсолютно рациональная организация политики, с разделением на тех, кто решает и тех, кто исполняет либо нежелательна либо просто невозможна. Напротив, реальная (и реалистичная) политика - постоянное взаимодействие и взаимовлияние разных субъектов, разных уровней на всех этапах политики.

Выявление проблемы и выбор формулировки

Это может быть очень полезно. Каждый раз, когда вы таким образом переименовываете поведение человека, вы навязываете ему свои собственные убеждения и ценности. Вы свободно галлюцинируете и проецируете свои галлюцинации. И в этом нет ничего дурного, если вы знаете, что вы делаете и понимаете возможные последствия.

       ...................................................................................

Решить о том, какую модель вы будете использовать, это всего лишь означает, когда и как вы решите соврать.

Р.Бэндлер, Дж.Гриндер, “Рефрейминг”

Проблемы не существуют в мире сами по себе - они создаются, формируются и формулируются. Одна и та же ситуация может быть интерпретирована как проблемная - требующая внимания со стороны органов власти либо населения, - или просто как совокупность явлений, событий, не связанная с возможностью управленческого вмешательства. Не менее важно то, что в одной и той же ситуации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы - в соответствии с их собственным мировосприятием и, разумеется, с их собственными интересами. Очень часто предлагаемые решения проблемы на самом деле содержат лишь скрытые формулировки самой проблемы, определения ее смысла.

Все это можно наглядно продемонстрировать на примере такого популярного явления, как коррупция. С самого начала можно обнаружить расхождение между теми, кто считает коррупцию серьезной проблемой и теми, кто рассматривает ее просто как элемент рыночных отношений, один из вариантов обмена который сам по себе является не худшим способом организовать отношения между чиновниками и населением (существовали - и существуют! - государства, строящие свою политику именно на такой идеологии. Разумеется, в их политическом лексиконе отсутствует слово “коррупция”, или присутствует, но ничего конкретного не обозначает). Лагерь сторонников проблемной трактовки также не един. Для одних, коррупция - результат слабого контроля. Совершенствуем контроль, ужесточаем наказания - побеждаем коррупцию. Для других, коррупция - проблема финансовая: для ее предотвращения необходимо поднять заработную плату чиновников настолько, чтобы им незачем было брать взятки. Для третьих, коррупция, особенно в ее российском варианте - проявление особой системы социальных связей, типичных для традиционных обществ и модифицированных советским режимом. Для четвертых, коррупция - проявление национального менталитета... Список можно продолжать, в любом случае за каждой интерпретацией - разные интересы, разная идеология, разные методы действий и разные решения, которые будут приняты в итоге. А ведь еще необходимо определиться с тем, что такое коррупция, какие действия она предполагает. Дополнительная сложность в том, что многие трактовки проблемы взаимно противоположны. Если коррупция - этносоциальное явление макроуровня, ужесточение контроля приведет лишь к противостоянию общества и власти, к установлению полицейского режима, который сам моментально коррумпируется. Если коррупция - неизбежная характеристика любого общества, связанная с человеческой натурой, ей необходимо уделять не больше внимания, чем тому факту, что человек смертен: печально, но ничего не поделаешь. И т.д., и т.п.

Таким образом, решающее значение для формирования государственной политики - и любого управленческого воздействия вообще - является выбор формулировки проблемы. Иными словами, какую задачу мы выберем, ту и будем решать. Однако в большинстве случаев заинтересованные группы (неважно, состоят они из представителей власти или из тех, кто хочет на власть повлиять) стремятся представить свою формулировку как единственную: вот она проблема, ее нужно решать и нет смысла в чем-то сомневаться. При отсутствии организованных и обладающих обширными ресурсами противников так и происходит: проблема представляется самоочевидной. Особенно серьезные последствия невнимание к формулировке (или одностороннее внимание) может вызвать в наиболее масштабных сферах деятельности государства - социальная и экономическая политика, охрана правопорядка и т.д.

Наличие готовой - выбранной или навязанной - формулировки еще не означает, что проблема будет решаться. Для превращения проблемы в решение, а тем более - в политику, необходимо ее предварительное появление в “повестке дня” органов власти. Повестка дня в самом общем виде - список рассматриваемых вопросов. Для органов государственной власти это подразумевает официальное изучение проблемы с целью ее решения. В официальную повестку дня, как правило, выносится уже готовая формулировка. Фактически, вынесение проблемы в повестку дня означает выполнение трех условий:

1. проблема должна быть признана существующей. Иными словами, или органы власти сами предлагают формулировку, или они принимают чью-либо;

2. проблема должна быть признана относящейся к компетенции данного органа власти - или органов публичной власти в целом;

3. проблема должна быть признана актуальной, подлежащей решению в обозримом будущем;

4. проблема должна быть признана решаемой с точки зрения имеющихся ресурсов и возможностей их использования.

После того, как эти условия соблюдены, можно говорить о начале процесса формирования решения.⁶