Разделение функций органов управления

Советская наука управления выдвигала в качестве основного принципа государственно-управленческой деятельности, во многом противоположного разделению властей, принцип разделения управленческого труда. В рамках этого подхода конкретные функции распределяются между отдельными управленческими структурами в соответствии с потребностями системы; сам процесс распределения осуществляется на основе анализа технических характеристик деятельности, подобно распределению задач и ресурсов при организации производства. Безусловная рациональность и обоснованность такого подхода скрывает в себе, однако, простой вопрос: кто распределяет функции и гарантирует их осуществление? В советской системе ответ был ясен - это делает советский народ, представленный КПСС, представленной Съездом, представленным ЦК, представленным Политбюро...

Иными словами, при абсолютной власти разделение управленческих функций - частная характеристика, никак не отражающаяся на базовых принципах организации государственной власти. Функциональная специализация в этом случае - повышение эффективности исполнительской машины, у которой полностью отсутствует политическая воля и самостоятельность. Именно по этой схеме продолжает строиться система исполнительной власти России, даже слегка подточенная региональным автономизмом.

Рассмотрим как именно выполняются основные функции в государственном управлении России с точки зрения системного, наиболее традиционного подхода к управлению.

Прогнозированием и планированием в государственном управлении занимаются специализированные органы в системе исполнительной власти: Правительство РФ и созданные при нем аналитические структуры, специальные службы министерств и ведомств и т.д. Аналогичные структуры существуют при Президенте РФ, в рамках его администрации, при палатах Федерального Собрания, в рамках отдельных комитетов. Прогнозирование и планирование в экономической, социальной, политической и духовной сферах может осуществляться органами государственного управления самостоятельно, однако часто к этой деятельности привлекаются специализированные научно-исследовательские учреждения или отдельные специалисты и творческие коллективы. Вместе с тем, все органы государственной власти и управления в обязательном порядке планируют собственную деятельность.

Планирование развития общественных процессов и их нормативного регулирования связаны через законопроектную деятельность и подготовку иных правовых актов. Правом нормотворческой деятельности в РФ наделено Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы субъектов федерации (издание законов), а также Президент РФ, Правительство РФ, высшие должностные лица и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ (указы, постановления, иные подзаконные нормативные акты).

Методическое руководство исполнением принятых норм осуществляют органы исполнительной власти в рамках своей компетенции. Так, применение закона РФ об образовании регулируется с помощью различных актов, издаваемых Министерством образования РФ. Вместе с тем, по отдельным вопросам методическое руководство может осуществляться органами государственной власти и управления общей компетенции либо созданными при них структурами. Например, методические рекомендации в отношении договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляет специальная комиссия, созданная при Президенте РФ.

Кадровое обеспечение системы государственного управления осуществляется через институт государственной службы. Оно включает в себя разработку общей политики в сфере государственной службы (Президент РФ и его Администрация), нормативное регулирование государственной службы (Федеральное Собрание, Президент, Правительство РФ), подготовку и переподготовку государственных служащих (система Академий государственной службы при Президенте РФ), управление кадрами государственной службы и их карьерой (органы государственной власти и управления и их подразделения по отношению к своим штатным единицам).

Материально-техническое обеспечение собственной деятельности осуществляется различными орагами государственного управления самостоятельно, в рамках выделенных бюджетных средств. Эту функцию выполняют, как правило, управления делами или иные материально-технические службы. Потребность некоторых государственных структур (например, “силовых” министерств и ведомств) в специализированном материально-техническом оборудовании часто ведет к более тесному контролю над производителем материально-технических средств (ВПК).

Функцию финансового обеспечения деятельности выполняют бюджеты разных уровней и Министерство финансов как основной распорядитель кредитов.

Организационно-структурное обеспечение осуществляется на высших уровнях государственной власти и управления Президентом и Правительством РФ (формирование органов исполнительной власти и их структуры, штатного расписания), а также высшие должностные лица и высшие органы исполительной власти субъектов РФ. В отдельных ведомствах, службах, подразделениях эту функцию выполняет руководитель, адаптируя в рамках действующего законодательства деятельность подчиненных ему структур к специфике выполняемых задач.

Информационное обеспечение государственного управления осуществляется прежде всего Государственным комитетом РФ по статистике. Вместе с тем, во всех органах государственного управления существуют специализированные информационно-аналитические службы или отделы, осуществляющие информационное обеспечение деятельности данного органа.

Правом непосредственного регулирования деятельности через прямые указания обладают вышестоящие органы управления (должностные лица) по отношению к нижестоящим. Таким образом, эта функция осуществляется на всех уровнях государственного управления и является для него одной из основных. В современной России недостаточное осуществление нормативного регулирования (существование “белых пятен” в законодательстве) и методического руководства (законы, фактические не применяющиеся из-за отсутствия разработанного механизма) ведет к усилению функции непосредственного административного регулирования деятельности.

Учет промежуточных и конечных результатов деятельности органов государственного управления осуществляется самими этими органами. В системе исполнительной власти органы управления обязаны отчитываться перед вышестоящими органами, а в некоторых случаях - перед законодательными органами.

Функции контроля в российском государственном управлении делятся на две большие группы: контроль (надзор) за соблюдением законов и иных нормативных актов, который осуществляет прокуратура, и финансовый контроль, который осуществляет Министерство финансов и Счетная палата, а также региональные счетные палаты. Одновременно с этим действуют специализированные контрольно-надзорные органы в разных сферах (федеральные надзоры, налоговые службы и т.д.), внутриведомственные контрольные органы. Важные контрольные функции (контроль за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента РФ) выполняет Главное контрольное управление Президента РФ.

Оценка деятельности органов государственного управления осуществляется в несколько этапов:

1) органы государственного управления в лице руководителей этих органов самостоятельно оценивают результаты деятельности на плановой основе (ежемесячно, ежеквартально, ежегодно и т.д.);

2) вышестоящие органы и должностные лица оценивают деятельность подчиненных структур как на плановой основе, так и в связи с выполнением или невыполнением отдельных задач;

3) Президент и Правительство РФ оценивают результаты государственно-управленческой деятельности в целом, по итогам бюджетного года либо в связи с отдельными глобальными проблемами (например, выход из экономического кризиса). Аналогичные функции выполняют высшие должностные лица и высшие органы исполнительной власти на уровне субъектов РФ.

Таким образом, “внутренние” функции государственного управления выполняются как правило специализированными органами. Однако некоторые органы и должностные лица (Президент РФ) концентрируют в своих руках несколько разных функций, в том числе наиболее важные: планирование, нормативное и оперативное регулирование, контроль и оценка.

Десятилетие реформ российской государственности подтвердило элементарные положения системного анализа: разделение функций имеет смысл лишь тогда, когда опирается на постоянное тесное взаимодействие. Любая рассогласованность превращает функциональную специализацию в абсурд.

Построим логическую цепочку.

1) Любая деятельность становится более продуктивной при специализации; чем больше масштабы деятельности, тем сильнее эта зависимость.

2) Функциональная  специализация наиболее эффективна.

3) Обязательным условием функциональной специализации является тесная координация, согласованность действий, четкая последовательность и предсказуемость.

4) Только единое, постоянное руководство может обеспечить согласованную, постоянную координацию, четкость и предсказуемость.

5) Единое постоянное руководство - обязательное условие существования функциональной специализации.

6) Любая деятельность нуждается, для эффективности, в постоянном едином руководстве.

7) Чем выше уровень единства и постоянства высших органов власти, тем более эффективна деятельность государства.

8) Вывод прост: абсолютная власть - идеальный способ обеспечить эффективное государственное управление.

Так ли это? В приведенной логической цепочке две существенные ошибки. Во-первых, функциональная специализация не всегда является самой эффективной. Во-вторых, не учтены возможные негативные последствия абсолютной власти.