Принуждение в публичном управлении

- Нет таких законов, - закричала мартышка, - чтоб по макушке бить. Ни за что ни про что! Это беззаконие.

- Есть! - сказал удав. - Есть такой закон. ...

- Извините, - вздохнул слоненок. - Но это какой-то несправедливый закон.

- Закон природы, - сказал удав, - суров, но справедлив!

Г.Остер, “Великое закрытие”

Принуждение является основным, базовым, наиболее существенным способом реализации публичной властью своих функций. Публичная власть и государство чаще всего и определяются через принуждение, используемое монопольно.

Принуждение в самом общем виде можно определить как легитимное насилие. В деятельности государства оно носит организованный характер. Само же насилие - такое воздействие на человека или группу, при котором они вынуждены делать что-то против или независимо от своей воли, - т.е., не давая своего согласия. Основными характеристиками принуждения, таким образом, является его односторонний, бесспорный характер и признание за субъектом принуждения права на такую деятельность, проявляющееся в массовой поддержке или непротивлении.

Виды и способы принуждения

Можно выделить пять наиболее общих видов принуждения: физическое, психологическое, правовое, экономическое и информационное. Рассмотрим подробнее каждый из них.

Физическое принуждение основано на непосредственном воздействии на тело человека (людей), либо на материальную собственность того, кто подвергается принуждению. Простейшими формами физического принуждения являются насильное удержание отдельного человека либо понуждение его к действию; изъятие или уничтожение имущества и т.д. В таких элементарных формах принуждение сохраняется в деятельности правоохранительных органов, судебных исполнителей, в местах заключения преступников и т.д. Однако современная техника существенно расширила возможности применения физического принуждения за счет развития средств вооружения. Технологическое развитие не только позволяет массированно применять физическое воздействие, но и осуществлять его на расстоянии, т.е. в особых условиях, когда представитель государства не вступает в непосредственный контакт с тем, на кого направлено принуждение, - в результате оно оказывается гораздо более легким психологически. Высокий уровень сложности новейших средств физического принуждения, с другой стороны, способствует тому, что государство с большей легкостью удерживает свою монополию на организованное физическое насилие: частным лицам и организациям значительная часть военной техники недоступна. Тем катастрофичнее исключения из правила.

Психологическое принуждение направлено, по определению, на психику человека, преимущественно - на его базовые, витальные мотивации. Иными словами, простейшей формой психического принуждения является угроза жизненно важным потребностям, прежде всего - угроза жизни. Другая, не менее важная форма психологического воздействия - прямое воздействие на внесознательные или иррациональные структуры психики, - будь то гипноз, различные формы “подпорогового воздействия” или просто “психологическая атака”, - давление на эмоциональную сферу или манипулирование архетипами. Все эти формы воздействия тесно связаны с физиологической основой психики: это создание внутреннего образа физического воздействия на осознаваемые (угроза) или неосознаваемые условия жизнедеятельности индивида, либо оперирование физиологическими особенностями восприятия. Здесь современная техника также дает государству дополнительные возможности принуждения благодаря средствам массовой информации и коммуникации. Последствия те же, что и для принуждения физического: представителям государства легче осуществлять принуждение, для него не требуется непосредственный контакт и одновременно могут быть охвачены большие группы населения. Здесь, однако, угроза утраты государством своей монополии на организованное принуждение достаточно велика: удерживать монополию на информацию и коммуникацию много сложнее, чем монополию на вооружение.

Два этих вида принуждения являются базовыми: они появляются  - в некоторых отношениях - еще до возникновения человеческого общества и в своих простейших формах могут применяться (особенно в критических ситуациях) почти неограниченно, вне зависимости от исторических или социально-политических условий.

Правовое принуждение для своего успешного существования требует не только наличия права (в идеале - письменного), но и определенного уровня развития правового сознания. Последнее, в свою очередь, формируется за счет долговременной практики успешного правоприменения. Особенностью этого вида принуждения является то, что оно оказывается в монопольном распоряжении государства или органов публичной власти в целом. Суть правового принуждения в том, что человек или организация подчиняются абстрактной норме, даже если она не подкреплена непосредственно физическим или психологическим воздействием. Подобное подчинение необычайно эффективно, поскольку может приобрести системный характер, требует гораздо меньшей затраты ресурсов, чем два предыдущих вида принуждения, а главное - создает гораздо более сложные и долговременные последствия, чем психическое и физическое принуждение.

Экономическое принуждение возможно лишь в относительно развитых обществах, на основе устойчивых и разветвленных экономических связей. Инструментом такого принуждения являются экономические ресурсы, - будь то природные богатства, товары или деньги, - а его объектом могут быть лишь люди и организации, включенные в соответствующие экономические отношения. Иными словами, экономическое принуждение невозможно в обществе, где господствуют индивидуальные натуральные хозяйства (за исключением критических ситуаций). Разумеется, государство не может монополизировать экономическое принуждение в условиях рыночной экономики, это возможно лишь при полном огосударствлении экономики. Однако и в рыночном обществе государство остается одним из влиятельнейших участников экономической деятельности.

Информационное принуждение может играть существенную роль в деятельности государства лишь при условии существенной разницы между его способностью получать и перерабатывать информацию и такой способностью частных лиц и организаций.

Независимо от вида, принуждение может осуществляться разными способами. Простую и наглядную схему, описывающую разные способы принуждения предложил американский специалист по публичному управлению Теодор Лоуи¹¹. В основу выделения разных способов принуждения положены два критерия: направленность принуждения (непосредственное или косвенное) и его характер (постепен­ность или одновременность, возможность выбора или его отсутствие и связанный с этим охват населения). Адаптировав его типологию, мы получаем следующую схему:

Направленность Характер	Принуждение, направленное на саму деятельность (состояние)	Принуждение, направленное на условия деятельности (состояния)
Единовременное / общезначимое	Прямое общезначимое (предписывающее)	Косвенное общезначимое (обусловливающее)
Разновременное / выборочное	Прямое выборочное (распределяющее)	Косвенное выборочное (устанавливающее)

Прямое общезначимое (предписывающее) принуждение заставляет всех, на кого оно направлено, предпринимать вполне определенные, однозначные действия. Оно либо предписывает действия, либо запрещает. Такое принуждение может быть как правовым (правила дорожного движения, как и многие другие правила), так и физическим (военные действия, силовые акции полицейских органов), экономическим (повышение цен монополистом), психологическим (“заплати налоги и спи спокойно”) или информационным (информация о грядущем стихийном бедствии).

Косвенное общезначимое (обусловливающее) принуждение также направлено единообразно на всех, кто попадает под действие соответствующих мер. Однако оно действует опосредованно. Фактически, речь идет об установлении обязательных условий, выполнение которых только и позволяет заниматься той или иной деятельностью, об организации разрешительных мер. Это принуждение также может быть нормативным (лицензирование, сдача экзамена на право вождения транспортных средств, любые обязательные справки), физическим (паспортный или таможенный контроль), экономическим (залоги, лицензионные сборы), психологическим (обязательность прививок для принятия детей в дошкольные учреждения), информационным (предоставление или непредоставление информации о требованиях, обязанностях и т.д.).

Прямое выборочное (распределяющее) принуждение также связано с разрешительными мерами, с предоставлением определенных преимуществ. Однако в данном случае разрешение не является обязательным условием осуществления определенной деятельности, затрагивая лишь права или привилегии определенной категории людей. Государство определяет сами категории и их потенциальные права, а сами люди (представители категорий) решают, каждый индивидуально, воспользоваться ли этими правами и в какой мере. Собственно принуждение распространяется здесь как на тех, кто входит в установленные категории (им предоставляется заранее структурированный выбор), так и на тех, кто в них не входит (они по определению лишены права на некоторые привилегии). Классическими примерами такого принуждения являются социальные пособия и пенсионное обеспечение или право на получение высшего образования. Установление активного избирательного права также связано с этой категорией. Тут присутствует нормативная составляющая (законодательное определение размеров пенсионных или социальных выплат, условий их получения), элементы физического принуждения (очереди, задержка выплат), экономический аспект (размер выплат в соотношении с общим уровнем доходов и прожиточным минимумом), психологическое принуждение (кампании против работающих пенсионеров) и информационное (предоставление и непредоставление соответствующей информации).

Косвенное выборочное (устанавливающее) принуждение связано с мерами, не затрагивающими непосредственно основную массу населения. В то же время, такое принуждение неизбежно ведет к последствиям, в разной степени влияющим на большие группы людей. В частности, такие меры как правительственные и административные реформы, изменение ставки рефинансирования или квоты экспортных поставок могут являться прямым принуждением для узких групп, непосредственно задетых изменениями; для большинства последствия этих действий скажутся гораздо позже, когда сами меры станут почти неразличимы. Здесь также возможны и нормативные (законодательное регулирование преобразований), и физические (государственный переворот), и экономические (эмиссия), и психологические (массовые кампании) и информационные (степень аналитичности предоставляемой информации) аспекты.

Объединив две приведенные выше шкалы мы получаем третью, позволяющую исчерпывающе проанализировать любое управленческое воздействие с позиций принуждения. Эта третья шкала может быть представлена в следующем виде:

Способ Вид	Предписывающее	Распределяющее	Обусловливающее	Устанавливающее
Физическое
Психологическое
Правовое
Экономическое
Информационное

В итоге мы получаем двадцать возможных комбинаций, каждая из которых может преобладать либо отсутствовать в рамках конкретной политики. Выделенные на схеме наиболее простые механизмы принуждения обладают некоторыми общими чертами. Они обеспечивают максимальную эффективность при воздействиях а) кратковременных и б) пространственно ограниченных. В противном случае эти методы воздействия оказываются чрезмерно затратными, либо в социальном, либо в финансовом отношении. С другой стороны, простейшие механизмы принуждения всегда имеются в распоряжении органов власти, тогда как более сложные схемы могут быть реализованы лишь при наличии большого количества дополнительных условий. С передвижением вдоль стрелки, показанной на схеме, увеличивается долговременная эффективность властных воздействий. Использование государством косвенных способов регулирования, сложных видов принуждения требует от негосударственных субъектов организованности и серьезных затрат, для того, чтобы контролировать деятельность органов власти. Проблема, однако, в том, что использование более сложных методов регулирования предполагает большую подверженность деятельности случайным воздействиям. Государственная экономическая политика может гораздо сильнее пострадать от нелепых случайностей или непредвиденных обстоятельств, чем деятельность полка ОМОН.

Выход из противоречия осуществляется путем придания принуждению системного характера. Если какая-то схема государственного регулирования становится системой, в идеале - саморегулирующейся, то внешние случайные воздействия будут гораздо менее заметными. Плата за безопасность: внутренние и неслучайные воздействия, т.е. изменения, вносимые самим государством, могут встретить те же трудности при реализации. Не менее важно то, что в большинстве случаев гораздо легче (в психологическом, финансовом, правовом смысле) и гораздо эффективнее перейти от сложных и косвенных механизмов принуждения к простым. Обратный переход, как правило, является очень трудоемким, требуя незаурядного терпения, скоординированности и значительных интеллектуальных усилий, финансовых затрат.

Еще один, очень важный аспект применения органами публичной власти мер принудительного характера. Несмотря на то, что любой орган управления или должностное лицо может использовать в своей деятельности любые механизмы принуждения, в целом они распределены в государственной системе неравномерно. Правовые инструменты, преимущественно распределительные и предписывающие, сконцентрированы в руках высших органов власти, как на федеральном, так и на региональном уровне. Экономическое принуждение осуществляется в основном правительством, а также специализированными структурами (Центробанк). Психологическое и информационное принуждение используют по мере сил разные органы власти, но наибольшая концентрация полномочий физического и психологического принуждения происходит в руках административных структур, прежде всего - “силовых” ведомств. Это характерно для любого государства; в России тенденция проявляется еще более заметно ввиду несовершенства административно-правовых норм и, в частности, законов “О милиции” и “Об оперативно-розыскной деятельности”, оставляющих многие вопросы, связанные с использованием принуждения на усмотрение ведомственных структур или оперативных работников.