Функции и пределы иерархии
Вопрос о том, каковы функции иерархических связей, можно переформулировать в более простом виде: зачем в государственном управлении нужна иерархия? Очевидно, можно выделить несколько таких функций, выполнение которых необходимо для существования системы публичного управления.
Во-первых, это функция вертикальной специализации, или вертикального разделения труда. Основное отличие такой специализации от других ее видов, рассмотренных выше - должностные лица и органы управления различаются прежде всего объемом выполняемых функций и соответствующих им полномочий. При вертикальной специализации сферы и виды деятельности играют подчиненную роль; однако такого рода различия между разными иерархическими уровнями также существуют. Общее руководство, оперативное управление и исполнительская деятельность - это еще и разные виды деятельности, имеющие разное содержание и требующие разной подготовки. Именно поэтому интранзитивность является для иерархических отношений обязательной характеристикой, в противном случае иерархия как многоуровневая система, основанная на вертикальной специализации, теряет смысл.
Одновременно с основанным на специализации разделением по видам и уровням деятельности, иерархия выполняет и интегративную функцию. Если специализация реализуется за счет многоуровневости (и существования разных видов иерархии), то интеграция - за счет отношений распоряжения-подчинения. Вертикальная, иерархическая интеграция является неотъемлемой характеристикой сильно централизованных систем управления.
В-третьих, иерархические системы традиционно служат основой для организации контроля. Иерархический контроль, т.е. контроль вышестоящих за деятельностью нижестоящих, является обязательным элементом вертикально организованной системы управления. Он обеспечивает и единство проводимой политики, и минимум обязательной компетентности контролирующего органа, и поддержание дисциплины. Несмотря на все более основательную критику иерархической организации контроля (см. подробнее раздел, посвященный бюрократии), вертикальный контроль остается самым простым и систематическим.
Наконец, иерархия обеспечивает достаточно простую, целостную последовательность при прохождении служебной карьеры. Любая иерархическая система предполагает возможность продвижения по службе. С этой точки зрения иерархическая организация может выполнять важную функцию стимулирования служащих.
Иерархия правовых актов
В системе государственного управления сосуществуют и взаимодействуют несколько иерархически организованных подсистем; для них характерен некоторый параллелизм, но он не абсолютен. Самая очевидная пара параллельных подсистем - это иерархия правовых актов и организационная иерархия. На первый взгляд, если издаваемые органом А правовые акты являются обязательными для органа Б, то и в организационном плане орган Б должен быть подчинен органу А. На практике, однако, это не так. Прежде всего, на уровне высших органов государственной власти иерархия (неравенство) нормативных актов сочетается с конституционным равенством органов, эти акты издающих. Классическая субординация (Конституция - конституционные законы - федеральные законы - Указы Президента - постановления Правительства и т.д.) довольно однозначна и формирует стройную иерархическую систему. Однако, в соответствии с принципом разделения властей, принимающие их органы не подчиняются друг другу; так, Президент организационно не подчиняется Федеральному собранию. Если Правительство во многих отношениях оказывается в подчинении у Президента, то это происходит не в силу нормотворческих полномочий последнего, а в результате действия его организационных полномочий (назначение и отставка Председателя Правительства и министров, председательство на заседаниях правительства) и использования некоторых внеюридических властных ресурсов. Подчинение парламента главе государства может быть только политическим; если оно происходит, то политическая иерархия оказывается противоположна конституционно-правовой.
Если обратиться к низшим ступеням государственной иерархии, то выяснится, что нормативные правовые акты вообще не связаны напрямую с организационными полномочиями издающих их органов власти. Нормативный акт (например, закон) является обязательным для всего населения, в том числе, разумеется, и для государственных служащих (например, для работника ЗАГСа). Означает ли это, что принявшее закон Федеральное Собрание может руководить деятельностью работника ЗАГСа?
На субординации правовых актов стоит остановиться подробнее, поскольку она наглядно демонстрирует неоднозначность иерархических связей в государственном управлении. Высшим нормативным актом внутреннего права в России является Конституция РФ. Следовательно, все остальные правовые акты должны соответствовать Конституции, не могут вносить изменений в ее содержание, т.е. - стоят ниже на иерархической лестнице.
Однако это не относится к решениям Конституционного Суда, точнее, относится лишь отчасти. Решения Конституционного Суда должны соответствовать Конституции и не могут ей противоречить, но - в тех же решениях может содержаться толкование тех или иных конституционных положений, т.е. внесение в них определенного смысла (ст. 125 Конституции РФ). Иными словами, Конституционный Суд может изменить фактическое значение той или иной статьи Конституции, влияя на дальнейшее правоприменение и правотворчество: все последующие правовые акты будут учитывать не оригинальный конституционный текст, а его трактовку Судом. Решения эти обжалованию не подлежат. Решения Конституционного Суда и текст Конституции оказываются, таким образом, в отношениях взаимозависимости, а не соподчинения.
Означает ли это, что здесь отсутствуют элементы субординации? Нет. Но их выявление требует учета конкретно-исторической и национальной специфики: влияние других элементов правовой системы и внеправовых политических отношений и традиций. Как правило, органы конституционного контроля максимально сдержанно толкуют Конституцию; однако важная роль судебных решений в правовой системе и “жесткость” механизмов изменения конституционного текста могут привести к тому, что решения судебной инстанции фактически подменяют собой текст основного закона и приобретают правотворческий характер13. В этом направлении непрерывно движется правовая система США. В странах, где Конституции приняты сравнительно недавно, а роль прецедентного права невелика, органы конституционного контроля не рискуют давать далеко идущие интерпретации; к их числу относится и Россия. Основанием для установления некоторой субординации в отношениях судебных актов и Конституции здесь являются не столько юридические нормы, сколько особенности национальной правовой и политической культуры.
Не менее важная проблема - взаимодействие и отношения соподчиненности между федеральными правовыми актами и правовыми актами субъектов федерации. Принцип господства федерального права не так очевиден, как это может показаться. Федеративное устройство предполагает, что федеральное государство не вмешивается в сферы исключительной компетенции субъектов (если таких сфер нет, то нет и федерализма). Следовательно, для того, чтобы выяснить, какая правовая норма выше по статусу - и должна исполняться - необходимо определить, к чьим полномочиям относится регулирование данной сферы. В сфере исключительной компетенции федерального государства акты субъектов ничтожны, так же как и федеральные акты в сфере исключительной компетенции субъектов. Принцип господства федерального права применим только к сфере действия совместных компетенций.
Аналогично обстоит дело с полномочиями органов местного самоуправления и с их правовыми актами - при условии, что эти органы обладают исключительными компетенциями.
Во всех случаях окончательное решение при конфликтах остается за судебными органами, которые решают споры о полномочиях. С учетом того, что судебное решение очень часто содержит элемент интерпретации, решения суда могут частично заменять собой текст закона, влияя на его смысл. Итоговая схема получается более сложной, чем первоначальная, а влияние на судебные органы становится ничуть не менее важным ресурсом, чем законотворчество.
Рекомендуемая литература:
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1999.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.
Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Бек, 1996.
Веснин Н.В. Основы менеджмента. М., 1998.
Виханский О.С. Стратегическое управление. М., 1996.
Виханский О.С., Наумов А.Н. Менеджмент. М., 1998.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/ Отв. Ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998.
Мильнер Г.А. Теория организации. М., 1999.
1 См., напр.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления// Полис. 1993. № 3. С.163.
2 Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе// Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1994. № 4. С.16.
3 См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления// Полис. 1993. № 3. С.161.
4 См., напр.: Mény Y. Politique comparée. Les démocraties: Allemagne, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie. P.: Monchrestien, 1993, pp. 268-272.
5 См.: Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета// Социология власти. 1997. № 1. Кадры государственной службы. С.9.
6 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристъ, 1999. С.96-97.
7 Марченко М.Н., ук.соч., с.16-17.
8 От лат. rex, regis - государь, царь.
9 Использование другого критерия - международное признание суверенности - также говорит о негосударственном характере субъектов федераций.
10 Волков В.В. Монополия на насилие и скрытая фрагментация Российского государства// Полис. 1998. № 5. С.39.
11 Там же, с.46.
12 Кондаков Н.И. Логический словарь. М.: Наука, 1971. С. 543.
13 См.: Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США. Екатеринбург: УрО РАН, 1996. С.74.