Законодатель

Область ре-гулирования

Инструмент регулирования

Регулиру-ющий орган

Правовые основы

Бюджетный кодекс и Федеральный закон «О бухгалтерском учете»

Уровень 1

Методология учета

Концепция бюджетного учета и отчетности

Минфин России

Стандарты бюджетного учета

План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению; требования к регистрам бюджетного учета; инструкция по составлению и представлению бюджетной отчетности

Уровень 2

Указания и рекомендации

Письма, разъясняющие нормы, закрепленные в нормативных актах, определяющих методологию бюджетного учета

Минфин России

Методические указания ведомственного характера по отдельным вопросам бюджетного учета и отчетности

Минфин России, др. министерства, ведомства

Уровень 3

Уровень 4

Организация учета

Учетная политика, формы регистров бюджетного учета, внутренняя отчетность, программный продукт

ООИБ, ГРБС, руководитель организации

Схема 2. Уровни нормативного регулирования бюджетного учета

Необходимо обратить внимание на следующее. План счетов бюджетного учета устанавливает общий порядок отражения фактов хозяйственной деятельности на счетах бюджетного учета. Он оформляет общий концептуальный подход к построению системы счетов и является элементом системы нормативного регулирования бюджетного учета. Инструкция по применению Плана счетов должна давать лишь краткую характеристику синтетических счетов: структуру и назначение счета, экономическое содержание отражаемых на нем фактов, порядок записей наиболее распространенных операций, корреспонденция счета с другими счетами. Ни План счетов, ни инструкция по его применению не устанавливают правил оценки, группировки, документирования, балансового обобщения, учетных процедур – это сфера Стандартов бюджетного учета и отчетности.

Однако, в отличие от коммерческих организаций, План счетов бюджетного учета не может самостоятельно разрабатываться учреждениями и иными лицами, осуществляющими бюджетный учет. Это обусловлено тем, что бюджетная отчетность каждого участника бюджетного процесса должна быть консолидирована. Следовательно, бюджетная отчетность должна быть сформирована на основании общих методологических подходов, а учет должен вестись по единым правилам.

Указанный единый методологический подход и обеспечивается Планом счетов бюджетного учета, утверждаемым Минфином России.

Однако для целей формирования дополнительной аналитической информации План счетов может уточняться путем введения аналитических признаков. В том объеме, в котором дополнительная аналитическая информация требуется в рамках министерства (ведомства), указанные дополнения должны приниматься вышестоящей организацией – главным распорядителем средств бюджета (ГРБС). В том объеме, в котором дополнительная аналитическая информация требуется на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования, указанные дополнения должны приниматься соответствующим органом, организующим исполнение бюджета (ООИБ). И лишь в том объеме, в котором дополнительная аналитическая информация требуется для внутренней отчетности лица, осуществляющего бюджетный учет (учреждения, иного участника бюджетного процесса), План счетов может уточняться на основании приказа руководителя указанного лица по согласованию с контролирующим органом.

План счетов, содержащий все указанные выше уточнения является рабочим Планом счетов лица, осуществляющего бюджетный учет.

В компетенцию ГРБС и ООИБ входят также такие вопросы бюджетного учета, как установление (разъяснение) корреспонденции счетов в части дополнительных признаков учета, определение процедур взаимоувязки показателей внутренней отчетности, совокупность и формы учетных регистров, утверждение отдельных форм первичной учетной документации (в части документов, форма которых не предусмотрена в альбомах унифицированных (типовых) форм первичной учетной документации). К компетенции указанных органов относится автоматизация процесса бюджетного учета и оставления отчетности и обучение бухгалтерских работников подведомственных организаций.

Анализ существующего законодательства говорит о возможности построения указанной системы нормативного регулирования.

Федеральный закон «О бухгалтерском учете» не предусматривает специфику бюджетного учета исполнения бюджета, но и не противоречит необходимым в бюджетном учете требованиям.

Пунктом 1 статьи 1 Федеральный закон «О бухгалтерском учете» установлено, что бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федеральный закон «О бухгалтерском учете» его нормы распространяется на все организации, находящиеся на территории Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон «О бухгалтерском учете» регулирует бухгалтерский учет в организациях. В общеупотребительном понимании термин «организация» не распространяется на публично-правовые образования. Вместе с тем, гражданское законодательство не отождествляет термин «организация» с организационно-правовой формой или иными признаками. Следовательно, понятие организации может быть распространено и на публично-правовые образования. Соответствующие изменения могут быть внесены в Федеральный закон «О бухгалтерском учете».

Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «О бухгалтерском учете» установлены объекты бухгалтерского учета, которыми являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности. Таким образом, объекты бухгалтерского учета нашли самое общее закрепление в Федеральном законе «О бухгалтерском учете» и могут включать в себя объекты бюджетного учета.

Аналогичным образом применима норма о задачах бухгалтерского учета, закрепленная в пункте 3 той же статьи Федерального закона «О бухгалтерском учете». Основными задачами бухгалтерского учета являются:

• формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой внутренним пользователям бухгалтерской отчетности - руководителям, учредителям, участникам и собственникам имущества организации, а также внешним - инвесторам, кредиторам и другим пользователям бухгалтерской отчетности;

• обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;

• предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости.

Положения Федерального закона «О бухгалтерском учете» в части системы нормативного регулирования также удовлетворяют требованиям проектируемой системы нормативного регулирования бюджетного учета. Согласно статье 5 Федеральный закон «О бухгалтерском учете» общее методологическое руководство бухгалтерским учетом в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Органы, которым федеральными законами предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, руководствуясь законодательством Российской Федерации, разрабатывают и утверждают в пределах своей компетенции обязательные для исполнения всеми организациями на территории Российской Федерации:

• планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению;

• положения (стандарты) по бухгалтерскому учету, устанавливающие принципы, правила и способы ведения организациями учета хозяйственных операций, составления и представления бухгалтерской отчетности;

• другие нормативные акты и методические указания по вопросам бухгалтерского учета.

При этом, согласно Федеральному закону«О бухгалтерском учете», нормативные акты и методические указания по бухгалтерскому учету, издаваемые органами, которым федеральными законами предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, не должны противоречить нормативным актам и методическим указаниям Минфина России.

Кроме того, в части бухгалтерского учета бюджетных организаций ряд вопросов (состав финансовой отчетности, правила представления финансовой отчетности) Федеральный закон «О бухгалтерском учете» относит к компетенции Минфина России.

Следовательно, указанная система нормативного регулирования бюджетного учета может быть создана в рамках действующего Федерального закона «О бухгалтерском учете».

В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса в состав полномочий Минфина России входит методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Следовательно, нормотворческая деятельность Минфина России в области бюджетного учета установлена действующим бюджетным законодательством.