3. Анализ новой системы бюджетного учета и отчетности

   1. Новые требования к системе бюджетного учета и отчетности

      1. Реформа бюджетного процесса

Учитывая, что планирование бюджетов публично-правовых образований в дореформенный период осуществлялось на основе кассового метода, можно сказать, что исчисление доходов и расходов бюджетов методом «по оплате» полностью удовлетворяло потребности участников бюджетной системы в указанной информации. Для планирования и исполнения доходной и расходной части бюджета не требовалась информация об имуществе и обязательствах публично-правовых образований. Поэтому учет имущества и обязательств осуществлялся внесистемно, в рамках оперативного учета.

Основными задачами бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях на протяжении рассматриваемого выше периода являлось предоставление информации вышестоящей организации для осуществления систематического контроля за ходом исполнения смет доходов и расходов, состоянием расчетов с юридическими и физическими лицами, сохранностью денежных средств и материальных ценностей бюджетных учреждений.

Описанная выше система бюджетного учета оптимальным образом позволяет решать поставленные задачи. Однако, даже реализация положений, закрепленных Инструкции от 30 декабря 1999 г. № 107н вызывала большие трудности. Одной из немногих решенных задач того времени является лишь перевод всех бюджетополучателей на бюджетный план счетов, установленный этой инструкцией. Эта задача была поставлена еще в Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации от 2 июня 1997 г. № Пр-847 «О бюджетной политике в 1998 году», но почти до конца рассматриваемого периода такие бюджетополучатели, как подразделения Министерства обороны, учреждения культуры и другие руководствовались Планом счетов бухгалтерского учета в коммерческих организациях или вели учет на основании иных правил.

До конца 1990-х годов бюджетная отчетность была предназначена в основном для удовлетворения потребностей внутренних пользователей – участников бюджетного процесса. Законодательным и представительным органам направлялся только отчет об исполнении соответствующего бюджета. В отдельных случаях информация об исполнении бюджетов представлялась в СМИ. В рамках бюджетного учета формировалась информация, отражающая особенности исполнения бюджета по существующим на тот момент правилам.

Однако к началу ХХI в. были сформулированы и начали реализовываться новые принципы организации самоуправления, планирования и исполнения бюджета, межбюджетных отношений.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» были определены следующие направления реформирования бюджетного процесса:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В соответствии с Постановлением № 249 ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

В рамках реформирования бюджетного учета предусматривается введение интегрированного с новой бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Одним из недостатков существовавшей ранее системы исполнения бюджета являлось отсутствие четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей. Это приводило к тому, что ряд таких доходов бюджетов, как арендная плата за аренду государственного и муниципального имущества, штрафы ГАИ и т.п. были неконтролируемыми и подлежали бюджетному учету лишь в момент их поступления в бюджет. Факт образования и погашение дебиторской задолженности по данным видам доходов не отражался в бюджетном учете. В ряде случаев образование и погашение такой задолженности не учитывалось и в рамках оперативного (управленческого) учета. Начисления расходов в целях формирования в бюджетном учете полной и системной информации о задолженности бюджетов также не происходило. Как правило, расходы отражались в момент осуществления оплаты.

Применение в бюджетном учете метода начисления должно значительно повысить прозрачность операций сектора государственного управления и предоставить информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начисления позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

В отчетность, составленную на основе учета по методу начисления, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств.