10. Перспективы развития федеративных отношений в рф.

В ходе реформ с конца 80-х-начала 90-х гг. в России возникли центробежные тенденции, которые не только явились следствием резкого обострения социально-экономических противоречий и ослабления реальной власти центра, но и прямо стимулировались высшими органами государства: известный лозунг Б. Н. Ельцына «Берите суверенитета сколько хотите».

Подобные центробежные тенденции создали реальную угрозу единству страны.

В конечном итоге и центр, и региональные элиты достигли определенного компромисса. Юридическое закрепление компромисса оформлено Федеративным договором и Конституцией РФ 1993 г.

Достижение компромисса сопровождалось силовым решением проблемы. В октябре 1993 г. деятельность Советов была прекращена. Исполнительные органы субъектов РФ возглавили назначенные Президентом главы администраций. Кроме того, Конституцией был предусмотрен институт полномочных представителей Президента. Положением, утвержденным Указом Президента, на полномочных представителей в субъектах были возложены функции главным образом информирования администрации Президента о ситуации в регионах.

Выборы высших должностных лиц регионов возобновились только в 1996 г.

Таким образом, сохранить единство страны удалось преимущественно силовыми и административными мерами, которые не могли разрешить существовавших более глубоких противоречий.

1. Основной проблемой является резкая неравномерность социально-экономического развития различных субъектов РФ. По основным показателям отличия достигают десятков, а по отдельным превышают сотню раз.

С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться, что можно объяснить двумя причинами: наличием регионов с разной структурой экономики (преимущественное развитие экспортных отраслей, топливно-энергетического комплекса и металлургии) и значительным ослаблением регулирующей роли государства.

Различия в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации в 2000 году
Показатель	Субъект Российской Федерации, имеющий самый низкий показатель	Субъект Российской Федерации, имеющий самый высокий показатель	Различия
Объем производства промышленной продукции на душу населения	Республика Алтай	Тюменская область	64 раза
Оборот розничной торговли на душу населения	Республика Калмыкия	г. Москва	34 раза
Собственные бюджетные доходы на душу населения	Республика Дагестан	Тюменская область	более 50 раз
Объем инвестиций в основной капитал	Республика Дагестан	Тюменская область	более 30 раз
Соотношение денежных доходов на душу населения и величины прожиточного минимума	Республика Ингушетия	г.Москва	более 8 раз
Объем внешнеторгового оборота на душу населения	Карачаево-Черкесская Республика	Тюменская область	160 раз
Уровень зарегистрированной безработицы	Республика Ингушетия	Оренбургская область	29 раз

Данная проблема вызвала необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности населения субъектов. Все субъекты разделились на регионы-доноры и регионы-реципиенты. Первые «дотировали» федеральный бюджет, вторые получали из него дотации. Это положение создавало противоречие, как между регионами, так и между регионами и центром.

Федеральные органы государственной власти длительное время игнорировали данную проблему. Только в октябре 2001 г. Правительством была утверждена Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)". По оценкам специалистов даже полная реализация этой программы не позволит обеспечить существенное выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов РФ. Кроме того, на практике финансирование программы значительно отстает от запланированного.

2. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами производится непосредственно Конституцией. Но, одновременно, Конституцией установлен и договорный характер этого разграничения. Анализ договоров, заключенных регионами с Правительством РФ, показывает значительную неравномерность распределения полномочий. Некоторые регионы получили существенный объем полномочий, вплоть до права самостоятельно определять, какую долю налогов, собираемых на территории, они будут перечислять в федеральный бюджет.

3. Все федеративные государства по статусу своих субъектов являются одноуровневыми, исключая Россию, которая является многоуровневой федерацией с субъектами субъектов (напр. Тюменская область) Возник новый блок противоречий уже внутри субъектов РФ.

4. Высшие должностные лица субъектов, полномочные представители Президента РФ, руководители территориальных подразделений федеральных органов первоначально назначались из представителей региональных элит. Неспособность федеральных органов досконально контролировать их деятельность приводила к тому, что представители центра в действительности в значительной степени становились проводниками не общегосударственных, а местных интересов.

5. Руководители представительных и исполнительных органов автоматически входили в состав Совета Федерации, что давало им значительные возможности для лоббирования интересов местных элит, консолидации своих возможностей в противостоянии с центром.

Перечисленные, и целый ряд иных противоречий (межнациональные, межконфессионные и т.д.), приводили к сохранению центробежных тенденций.

В политической сфере дело дошло до открытого вооруженного конфликта в Чечне.

В экономической сфере сложились противоположные тенденции. С одной стороны, стремление к экономической обособленности в виде различных ограничений ввоза товаров в целях защиты «своих» производителей. С другой стороны, - к экономической консолидации в виде создания ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ (Уральской, Западно-Сибирской и т.д.). Наметилась тенденция перерастания экономической консолидации в политическую (идея Эдуарда Росселя о создании Уральской республики).

В сфере правового регулирования наметилась тенденция противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов.

Наличие центробежных тенденций приводило к утрате федеральным центром контроля над ситуацией в стране.

В. В. Путиным в конце 1999 г. (тогда еще И. О. Президента) выдвинута задача укрепления единства исполнительной власти в стране. Достаточно гибкие положения Конституции давали возможность ее реализации в рамках конституционных положений.

Основные меры по реализации:

1. Проблема ассиметричности федерации была частично решена Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.) (утратил силу, но его положения вошли в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".Закон урегулировал порядок заключения договоров, точно установив ограниченный перечень случаев, когда их заключение становилось возможным. Ранее заключенные договора были отменены.

2. Создание федеральных округов, введение института полномочных представителей Президента в Федеральных округах, предоставление им контрольных функций и функций по координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов, по предоставлению и согласованию кандидатур руководителей этих подразделений позволила усилить контроль федерального центра за ситуацией на местах.

Кроме того, данная мера явно направлена на то, чтобы вывести представителей федеральных структур из под преобладающего влияния региональных элит.

В этом же направлении действует складывающаяся практика ротации кадров. В Челябинской области за последние годы на вакантные места руководителей территориальных подразделений федеральных органов, за отдельными исключениями, назначались из лиц, ранее работавших в иных субъектах РФ.

3. Изменение порядка формирования Совета Федерации. Отмена представительства в нем руководителей представительного и исполнительного органов субъектов РФ.

4. Компания по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным позволила, по оценкам специалистов, ликвидировать наиболее явные противоречия.

5. Перевод бюджетов РФ и ее субъектов на систему казначейского исполнения обеспечил достаточно надежный контроль за правильностью перераспределения бюджетных средств по уровням бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальные).

6. Изменение порядка избрания высших должностных лиц субъектов РФ, отмена избрания их непосредственно населением.

Перечисленные меры свидетельствуют о том, что в настоящее время в развитии федеративных отношений преобладает тенденция к централизации.

Негативные последствия «безбрежного федерализма» в целом дают основания положительно оценить предпринимаемые меры.

Однако, следует учитывать и следующие проблемы:

1. Централизация усиливает возможность произвола федерального центра в отношении мест. Установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий позволяет федеральному центру оставлять за собой право принятия решений, а бремя их реализации и финансирования перекладывать на плечи субъектов РФ. (см. предыдущий вопрос). Данная практика безусловно будет подогревать центростремительные тенденции. В условиях централизации значительно возрастает роль и ответственность и представительных и исполнительных федеральных органов за принятие взвешенных решений. Однако, подобной тенденции не наблюдается.

Как частный пример, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) предусматривала создание такого механизма, который бы обеспечивал финансирование расходов на реализацию решений соответствующего уровня государственной власти исключительно из соответствующего бюджета. Решение данной задачи было продекларировано в качестве одной из основных при разработке закона №122-ФЗ, названного законом «О монетизации льгот». Закон №122-ФЗ действительно произвел разграничение расходных полномочий между бюджетами различных уровней. Но остался в неприкосновенности механизм, при котором часть расходов федерального бюджета должна производиться через бюджеты субъектов РФ. То есть, в конечном итоге, ответственность за финансирование федеральных расходов вновь несут субъекты РФ.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах от 9 марта 2007 г. Президент РФ был вынужден вновь вернуться к проблеме разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

2. Меры по централизации носят главным образом административно-правовой характер.

Они не могут устранить экономической основы центробежных тенденций в виде резкого неравенства уровней социально-экономического развития регионов.

Опыт зарубежных стран, которые сталкивались с аналогичными проблемами, показал, что они могут быть разрешены только активной антидепрессионной политикой (США – в отношении района Аппалачей, Великобритания – в отношении Шотландии и Уэльса, Франция и ФРГ - в отношении Эльзаса и Лотарингии, ФРГ – в отношении территории бывшей ГДР).

Предпринимаемые меры по выравниванию социально-экономического развития субъектов РФ пока носят ограниченный характер.