15. Критерии оценки выполнения государством своих функций.

Термин "функция" является многозначным.

В самом общем виде функция - это следствие чего-либо– например, математические функции.

С точки зрения системного анализа, функция элемента –этосмысл его существования, его вклад в функционирование системы.

Понятие функции может быть сужено до ее понимания как определенного, обособленного вида деятельности, способствующего суще­ствованию системы.

В этом смысле функциями государственного управления и его отдельных элементов можно считать такие виды деятельности, без которых невоз­можно существование более общей системы - данного общества.

Классификация функций государства у различных авторов существенно отличается.

Базовыми, наиболее постоянными функциями являются:

• охранительная функция.Государственно-управленческая деятельность направлена на сохранение данного общества в его целостности. Охранительные действия могут отно­ситься к обеспечению неприкосновенности общества со стороны других обществ и государств (внешняя безопас­ность), к охране большинства от меньшинства (охрана обществен­ного порядка, антимонопольные меры), к охране меньшинства от большинства (защита интересов правящих элит, охрана прав этни­ческих, социальных, расовых и иных меньшинств), к охране обще­ства от опасных природных или техногенных воздействий и т.д.

• правовая функция. Государство раз­рабатывает, устанавливает (санкционирует) правовые нормы, фор­мирует систему органов, обеспечивающих функ­ционирование права. Именно государственные органы обеспечивают функционирование правовой системы;

• распределительная функция.Государственному распределению могут подлежать как материальные блага, так и права, обязанности, пол­номочия, услуги и пр.;

•организационно-производственная функция.Современные государства активно участвуют в производстве материальных благ и услуг. Прежде всего, это касается тех видов производства, которые нерен­табельны или непосильны для негосударственных субъектов эко­номической деятельности;

• программирующая (ориентирующая) функция. В современных государствах эта функция присутствует повсеместно. В рамках такого программирования госу­дарство использует как "индикативные", кос­венные и рекомендательные меры, так и "директивные", обяза­тельные воздействия.

Наряду с указанными общими функциями государство может осуществлять и иные, дополнительные функции в зависимости от конкретной ситуации: тоталитарное государство стремится подчинить себе все общественно значимые функции; либеральное государство, напротив, стремится избавиться от большинства указанных функций.

Мухаев Р. Т. Политология. Учебник для вузов. Изд. второе. – М., 2000 г. – С.20: дает несколько отличную типологию функций:

1. Обеспечения целостности и стабильности общества.

2. Мобилизации и обеспечения эффективности общей деятельности – предоставление индивиду возможностей удовлетворения его потребностей с помощью государственной власти.

3. Управленческая. Влияние на удовлетворение интересов социальных групп путем принятия государственных решений.

4. Рационализация. Предвидение конфликтов и содействие их разрешению.

5. Социализация. Включение личности в социальные отношения путем создания возможностей реализации групповых и социальных интересов.

6. Гуманитарная. Обеспечение гарантий прав и свобод личности.

Подход к типологии по сферам деятельности государства:

Деятельность государства охватывает все сферы общественной жизни: экономическую, политическую, социальную, духовную (типология Парсонса). Соответственно выделяются экономическая, политическая, социальная и духовная функции государства. Некоторые авторы (Мухаев Р. Т. Политология. Учебник для вузов. Изд. второе. – М., 2000 г.) выделяют дополнительные функции: правовую, культурно-воспитательную и т.п. Однако, эта детализация в принципе возможна, но не является необходимой. Например, правовая функция выступает как особенный метод деятельности государства и пронизывает все сферы общественной жизни.

Типология по сферам государственной деятельности не отвергает, а дополняет ранее приведенные классификации, поскольку носит отраслевой, а предыдущие – функциональный характер. В рамках любой сферы деятельности можно выделить охранительную, правовую и т. д. функции.

Разнообразие функций государства, с одной стороны, предполагает выработку общего критерия оценки их выполнения, а с другой, - предполагает наличие специальных критериев выполнения каждой определенной функции.

Основной целью административной реформы, проводимой в нашей стране определено повышение эффективности государственного управления.

Повышение эффективности государственного управления выдвигается на первый план реформами, которые уже целый ряд лет проводятся во многих современных государствах: США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Нидерландах, ФРГ и ряде других.

В рамках названных реформ эффективность является основным критерием, применяющимся при оценке деятельности го­сударства и его органов, отдельных должностных лиц, конкретных государственных служащих.

Эффективной считается деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат.

В рамках указанных реформ эффективность обычно определяется как соотношение качества и количества предоставляемых государством или его конкретным органом государственных услуг к объему затраченных на эти услуги бюджетных средств.

Отсюда неотъемлемым элементом реформ является бюджетирование, ориентированное на общественно значимый результат. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает переход от финансирования ведомств по принципу «от достигнутого» уровня затрат, к финансированию конечных результатов их деятельности на основе разрабатываемых программ достижения этих результатов.

Опыт реформирования в зарубежных странах выявил определенную ограниченность изложенного подхода.

В деятельности органов государственной власти экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности, а именно достижению значимых для общества целей с минимумом социальных, то есть значимых для насе­ления затрат.

Затраты бюджетные можно рассматривать как один из видов социальных затрат, поскольку речь идет о расходовании средств налогоплательщиков. Однако, этот вид затрат является не исключительным. Не менее важными для населения, согласно оценкам социологов, являются социальная, политическая, правовая стабильность, социальная защищенность и т.п., что, как правило, входит в противоречие с постоянным реформированием.

Другой проблемой является определение самого результата.

В России традиционно предполагается, что государству виднее, что для народа лучше. Отсюда и общественно значимым результатом, как правило, определяется тот, который установлен государством. Однако, то что представляется важным для государства, может неоднозначно восприниматься населением.

Другой возможный вариант определения социального результата и социальных затрат -ори­ентация на мнение тех социальных групп, чьи интересы затрагива­ет государственная политика, в России практически не используется.

Как показывают результаты социологического анализа, индивиды и группы более чувствительны к сиюминутным потерям, чем к росту своего благосостояния в среднесрочной и долго­срочной перспективе. Отсюда требования или угроза оппозиции тем значительнее, чем серьезнее конъюнктурные, сиюминутные угрозы. Следовательно, даже объективно выгодный для населения результат может восприниматься им негативно.

Экономическая эффективность не может быть основ­ным критерием оценки для социальных и образовательных про­грамм: экономический эффект от их реализации скажется лишь через десятилетия, но и тогда его сложно будет оценить однозначно. Россий­ская практика показала, что ожидание от деятельности в сфере обра­зования, здравоохранения, управления наукой сиюминутной эффективности и окупаемости ведет к кризису этих отраслей.

В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р) упор сделан на повышении эффективности работы государственных служащих путем внедрения оценки их деятельности и вознаграждения в соответствии с результатами выполнения служебных регламентов.

Однако, проблематично утверждать, что для населения именно выполнение служебного регламента является ожидаемым и желательным результатом.

Сложность и неоднозначность государственно-управленческой деятельности, по мнению многих авторов, не позволяет сводить оценку эффективности исключительно к соотношению государственные услуги/бюджетные затраты, а требует комплексного использования разных критери­ев.

Примерный набор критериев для оценки деятельности государственных структур:

-законность,

-выполнимость целей и задач,

- социальная эффективность – результат, получаемый обществом и затраты, не только финансовые, которые несет общество,

-время,

-безопасность (экологическая, социальная, политическая и т.д.).