27. Влияние организационной культуры на эффективность деятельности государственных (муниципальных) органов.

Понятие «культура»имеет разнообразные значения и научные толкования.

В широком смысле культуру можно определить как совокупность материальных и духовных ценностей, способов освоения окружающего мира, созданных и создаваемых человечеством в процессе своей деятельности.

В зависимости от специализации видов деятельности культура подразделяется на культуру поведения, духовную, деловую, производственную, политическую и т.д.

Конкретные индивиды, общности, организации осваивают часть общечеловеческой культуры, во-первых, в силу того обстоятельства, что их способности и возможности неравномерны, а, во-вторых, в силу того, что часть культуры, актуальная для одного индивида или общности, может оказаться неактуальной либо неприемлемой для других.

В результате возникает субкультура социальных, профессиональных слоев, организаций, конфессий, наций, народностей т.д.

Под культурой индивида, общности, организации обычно понимается та субкультура, которая освоена ими из культуры общечеловеческой.

Термин «организация»также имеет несколько смысловых значений и многообразные определения.

Дословно с греческого организация – это способ, инструмент.

Термином организация обычно обозначается объединение людей, обособляющих себя от окружающих, преследующих общие цели и целенаправленно координирующих и контролирующих свою совместную деятельность.

Во втором смысловом значении организация – это процесс упорядочения в системе под воздействием внутренних факторов (самоорганизация) либо факторов внешних (организация).

С учетом приведенных определений под организационной культурой возможно пониматьсовокупность освоенных индивидом, общностью способов упорядочения деятельности, направленных на достижение цели организации при наименьших затратах.

Поскольку по общему правилу эффективность измеряется соотношением результат/затраты на его достижение, то организационная культура по определению обусловливает эффективность работы органов гос власти и местного самоуправления. Соответственно, улучшение орг культуры способствует повышению эффективности работы и наоборот.

Вопрос состоит в том, какая конкретно орг культура, то есть совокупность освоенных способов управления будет способствовать повышению эффективности.

Специалисты выделяют следующие уровни орг культуры деловых в государственном управлении:

- наднациональный, включающий элементы орг культуры, присущие гос управлению в целом. Например, основные принципы модели «идеальной бюрократии» Макса Вебера, которые характерны для большинства гос аппаратов различных стран: иерархичность построения, строгое распределение полномочий, наличие системы формальных правил, жесткая исполнительская дисциплина, соответствие сотрудников установленным квалификационным требованиям и т.д.

- национальный (в границах одной страны), характеризующий национальные особенности орг культуры (педантизм и законопослушность немцев, расхлябанность русских);

- региональный (в пределах конкретных регионов страны);

- конкретных органов гос власти и местного самоуправления;

- конкретных руководителей;

- сотрудников.

В пределах каждого уровня существует собственная орг культура как система ценностных ориентации, отношений, способов управления и поведенческих норм.

В государственном управлении орг культура рассматривается либо как совокупность идеальных представлений и ориентации на способы ведения государственных дел, либо как воплощенные в управленческой деятельности ценности, способы и установки.

По мнению ряда авторов содержание орг культуры государственного управления раскрывается через ее социальную направленность, а также личную культуру и стиль руководства.

Культура государственных организаций, по мнению ряда специалистов, может рассматриваться как совокупность типичных форм, характеризующих деятельность носителей государственных полномочий.

В теории управления обычно отдельно выделяется орг культура непосредственных исполнителей и орг культура руководителей.

Орг культура исполнителей складывается из управленческой компетенции, т.е. специальных знаний, необходимых для выполнения возложенных обязанностей, практических умений и навыков, и личных качеств: дисциплинированности, ответственности, инициативности и т.д.

В законодательстве о гос и мун службе указанные свойства отражаются в квалификационных требованиях, которым должен соответствовать сотрудник, претендующий на соответствующую должность.

Законодательством установлены квалификационные требования по образованию, что отражает профессиональную компетентность, и по стажу работы, что должно отражать практические умения и навыки.

Очевидно, что указанные квалификационные требования лишь приблизительно отражают реальные качества гос служащих. Поэтому дополнительно используются субъективные формы оценки в виде конкурсного отбора, аттестации, квалификационных экзаменов, которые позволяют в определенной степени путем собеседований, тестирований, выполнения практических заданий, характеристик и коллективной оценки проявленных на практике личных качеств и умений гос служащих, компенсировать недостатки формальных квалификационных требований.

В отношении руководителей для оценки орг культуры обычно используется понятие «стиль руководства».

Помимо тех требований и характеристик, которые относятся к исполнителям, стиль руководства включает дополнительно ценностную ориентацию руководителя на характер взаимоотношения и взаимодействия с подчиненными.

В научной литературе существуют многообразные подходы к классификации стилей руководства.

Самым известным подходом является классификация Дугласа Мак-Грегора (1906-1964). В первом случае руководитель главное внимание уделяет выполнению работы, достижению целей организации, игнорируя при этом интересы, качества, запросы подчиненных. Во втором персоналу предоставлена большая свобода действий, так как это приведет к большей эффективности работы организации в целом. Более сложный вариант был развит Ренсисом Ликертом (1903-1981). Он различал четыре стиля руководства:

а) эксплуатационный автократический, где процесс принятия решений полностью автократичен, сосредоточен в руках руководителя и где подчинение сотрудников достигается принуждением;

б) добровольный авторитарный, где процесс принятия решений все еще сильно централизован, но руководство принимает во внимание некоторые взгляды подчиненных и их интересы;

в) консультативный, где руководство пытается вовлечь персонал в дела организации, но тем не менее не уступает своего лидерства в принятии решений;

г) демократический, где существует реальная передача части процесса принятия решений подчиненным, особенно тех вопросов, которые касаются их непосредственных обязанностей.

Ликерт полагал, что, в конце концов, демократический стиль окажется наиболее эффективным, потому что он снизит неудовлетворенность работой и приведет к вовлеченности персонала в дела предприятия.

Длительное время авторы и сторонники различных концепций и научных школ управления полагали, что их задачей является выработка определенных универсальных принципов и способов управления, а орг культура конкретных субъектов управления будет тем выше, чем более полно будут освоены и воплощены в их практической деятельности указанные идеальные принципы и способы.

В гос управлении наиболее известны такие идеальные модели, разработанные Максом Вебером и Вудро Вильсоном.

Представленная в указанных моделях орг культура определяется как ролевая культура, или бюрократическая культура, которая характеризуется четко определенными обязанностями каждого сотрудника и формально установленными правилами их выполнения. Акцент при этом делается на конформизме, то есть подчиненности исполнителей системе установленных правил и воле руководителя.

Однако, на практике оказалось, что якобы универсальные принципы и способы управления имеют ограниченную сферу применения, давая положительный результат в одних случаях, и негативный в других.

Указанный факт явился предпосылкой возникновения ситуационного (ситуативного) подхода к управлению. Суть данного подхода состоит в том, что результаты одних и тех же управленческих действий в различных ситуациях могут очень сильно отличаться друг от друга. Поэтому, осуществляя управленческую деятельность, руководители должны исходить из того, в какой ситуации они действуют, а уж потом следо­вать научным рекомендациям, которые по своей сути носят обоб­щающий и универсальный характер.

При этом выделяется четыре обязательных шага, которые должны быть осуществлены. Во – первых, осуществлять анализ с точки зрения того, какие требования к организации предъявляет ситуация и что характерно для ситуации. Во – вторых, должен быть выбран подход к управлению, которой бы наилучшим образом соответствовал требованиям ситуации. В-третьих, управление должно создавать потенциал в организации и необходимую гибкость для того, чтобы можно было перейти к новому управленчес­кому стилю, соответствующему ситуации. В-четвертых, управление должно произвести соответствующие изменения, позволяющие под­строиться к ситуации.

Поэтому, с точки зрения ситуационного подхода нет и не может быть универсальной орг культуры управления, а универсальный характер носит принцип, согласно которому орг культура должна соответствовать конкретной ситуации. Только в этом случае можно рассчитывать на эффективность гос и муниципального управления.

Бюрократическая орг культура гос управления носит наднациональный характер, т.е. характерна и для России, и для зарубежных стран.

Указанная орг культура ограничивает возможности использования ситуационного подхода.

По оценкам специалистов бюрократическая культура хорошо зарекомендовала себя в условиях относительной стабильности внешней среды, но вступает в противоречие с высоким динамизмом общественной жизни, который наблюдается на современном этапе развития, не позволяя органам гос власти оперативно реагировать на происходящие изменения.

В этой связи основным направлением административной реформы, которая на протяжении целого ряда лет проводится в целом ряде стран, включая Россию (США, Англия, Австралия, Новая Зеландия, Нидерланды) является заимствование способов управления из сферы бизнеса, который быстрее приспосабливается к различным изменениям.

Основой реформирования является внедрение управления по результатам, оценки эффективности гос управления по соотношению результат/ затраты на его достижение. Под результатом понимается государственная услуга, оказываемая гражданам, а затратами бюджетные расходы. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. Развитие конкурентных отношений в сфере гос управления путем освобождения государства от ряда функций и передачи их выполнения в частный сектор, общественным и саморегулируемым профессиональным организациям, размещения гос заказов на открытых торгах в форме конкурсов и аукционов и т.д.

Необходимо также отметить, что с позиций ситуационного управления существенно возрастает роль информационной культуры, т.е. используемых способов получения, обработки, систематизации и оценки информации.