31. Централизация государственного управления: типовые механизмы, результаты, проблемы.

Централизация означает кон­центрацию ресурсов и полномочий в руках высших (центральных) органов власти.Децентрализация- распределение ресурсов и полномочий между разными органами управления,в том числе по вертикали, сверху вниз.

Децентрализация существует в рамках любой многоуровневой системы.

В формально централизованнойсистеме все инновации, все реформы и преобразования могут быть инициированы только цен­тром. Местные и региональные органы пользуются своей неформальной свободой или для уменьшения служеб­ной нагрузки, или для различных злоупотреблений, или для адаптации по­литики центра к местным условиям и интересам.

Формально децентрализованнаясистема дает территориаль­ным органам возможность, а иногда и заставляет их быть более инициативными и ответственными, самостоятельно осуществлять многие управленческие воздействия. Российские губерна­торы начинают понимать, что при централизации государственного управления их власть не уменьшится, уменьшит­ся лишь ответственность перед населением и необходимость само­стоятельных решений.

При неформальнойдецентрализации ответст­венным остается центр. Подчиненные органы и должностные лица ответственны перед ним, но ввиду характерных для формально централизован­ных систем проблем с контролем эта ответственность наступает эпизодически, в результате случайных проверок или особо тяже­лых нарушений.

Здесь возможны три варианта: 1)интересы подчиненных лиц и структур могут сводиться к реализации заданий центра. В этом случае фактическая (неформальная) децентрализация -необходи­мая мера обеспечения эффективности системы.2)предпочтение местных (отраслевых) интересов; 3)предпочтение собственных интересов администрации и отдельных чиновников. Два последних варианта более вероятны.

Существует несколько способов обеспечить повинове­ние периферийных структур центру:

Первыйспособ -тотализация контроля за счет множества контро­лирующих субъектов.Всеохватная система контроля обеспечивала реаль­ное полновластие центра. Однако ее эффективность требовала двух условий: идеологическое монолитное единство общества,благодаря которому контроль осуществлялся в интере­сах государства, а не отдельных групп и лиц; отсутствие мощных групповых интересов на местах,позволяющих либо защититься от потенци­альных "контролеров", либо привлечь их на свою сторону. Как только эти условия переставали соблюдаться, государственное управление превращалось в неуправляемую систему, где каждая структура работала, прежде всего, в собственных интересах.

В современных западных государствах сильна тенден­ция к установлению такого же почти тотального контроля за счет формирования единого правового сознания, объединенного с цен­ностями представительной демократии и политики "открытости" администрации. В итоге широкий круг лиц оказывается потенциально вовлечен в контрольную деятельность путем обра­щения в суд. Эта система не может приобрести столь же тотальный характер, как в СССР. Во-первых, правом обращения в суд обладает лишь заинтересованная сторона. Во-вторых, групповые интересы часто оказываются сильнее контрольных про­цедур.

Второйспособ-формирование осо­бого подразделения(неформальной группы, официальной службы, специализированной структуры и т.д.), выполняющего функцию обеспечения тесных связей между центром и периферией. Один из наиболее ярких примеров такой структуры -француз­ская служба префектов,представителей правительства в двух ти­пах административно-территориальных единиц -регионах и депар­таментах. Префекты организованы в особый корпус -автономное подразделение в рамках государственной службы. Премьер-министр вправе произвольно и без объяснений назначать префектов, переводить, либо освобождать от должности. Они действуют в условия строгой дисциплины, что обеспечивает внешне эффективный контроль цен­тра за деятельностью периферийных администраций.

В России в советский период функции гарантированного кон­троля выполняли органы государственной безопасности.

Введение в начале 1990-х гг. института пол­номочных представителей Президента РФ в субъектах федерации, а затем создание федеральных округов и системы служб пол­номочных представителей Президента - попытка воссоздания особого корпуса, обеспечивающего власть центра. В этом же направлении действует и отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Децентрализация в государственном управлении предполагает передачу центром иным субъектам управления соизмеримых по объему полномочий, финансовых ресурсов, свя­занной с этим ответственности.

В тех сферах, где произошла значительная децентрализация, центр перестает быть основным субъектом контрольной деятель­ности. Отношения между центром и периферией из иерархических (распоряжение -подчинение) превращаются в дого­ворные. Контроль становится двусторонним: и центр, и периферия в равной мере заинтересованы в контроле за соблюде­нием другой стороной договорных обязательств.

Проблема в том, что сам центр в такой системе не заинтересо­ван. Поэтому действительно децентрализованная система возника­ет, как правило, лишь в особых условиях: либо сильные цен­тробежные тенденции, с которыми государство не может справиться, либо изначальное форми­рование системы на основе договорного принципа. В остальных случаях децентрализация, как правило, оказывается частичной: даже там, где происходит передача полномочий, центр сохраняет за собой дополнительные ресурсы, чаще всего -финансовые и контрольные, что, фактически и происходит в России.

Если применительно к территориальным органамдецентрали­зация, как правило, имеет конституционный или законодательный характер, то в отношении отраслевых структур("горизонтальная децентрализация") она часто опирается лишь на административные акты. Если территориальная децентрализация становится сравнительно постоянной характеристикой государственно-правовой системы, то отраслевая оказывается способом управления, который легко может быть сменен на другой.

1 О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)": Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 (с изм. и доп. от 15 ноября 2004 г.)//Собрание законодательства Российской Федерации от 25 ноября 2002 г. № 47 ст. 4664

2 О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 //Собрание законодательства Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. N 51 ст. 5514