Всемирный отчет о преступности и правосудии. Выдержки. Управление по контролю над наркотиками и профилактике преступности Издано для Организации Объединенных Наций

Хотя коррупция существовала всегда, 1990-е годы свидетельствуют о “вспышке скандалов” без различения границ государств.

Стереотипы изображают развивающиеся страны мучающимися от широко распространенной и системной коррупции.

Однако, коррупционные скандалы сотрясают также и индустриализованные страны. Наиболее сенсационные обнаружения разветвленных сетей, занимающихся незаконными операциями и финансированием политических партий, коррупцией и организованной преступностью все еще происходят в Италии Франции, Германии, Великобритании, Испании и Португалии, Японии, США. Ни одна администрация США не избежала скандала в связи с коррупцией.

В современном мире есть новые возможности и мотивы для коррупции.

Недавними открытиями поставлено под сомнение предположение, что “свободные рынки” и политика невмешательства являются средствами борьбы с коррупцией. Как теперь оказывается, каждая социо-политическая и экономическая система порождает собственную версию коррупции, и системы, полностью свободной от коррупции, нет. Взгляд на страны, известные содействием свободному рынку и демократическому способу управления, предостерегает каждого, кто может счесть рыночную либерализацию и стиль западных демократий панацеей в борьбе с коррупцией.

Во-первых, возможность для нее возникает в монополистических или олигополистических ситуациях, когда лицо или группа компаний контролирует данный рынок. Государство может намереваться нанять частные компании для выполнения специфических задач, оказания услуг или выполнения общественных работ. Поскольку только небольшое число компаний могут на практике довести до конца работу, почва для коррупции подготовлена (например, допускаются завышение цены, выполнение работы низкого качества, задержки).

Во-вторых, широкие полномочия в руках одних лиц или организаций могут создавать соблазны и мотивы для коррупции. В любом случае, есть ли несколько механизмов “сдержек и противовесов” или их нет совсем, люди найдут множество возможностей для получения неправомерных преимуществ своей власти. В качестве примера можно привести власть, предоставленную людям, обладающим специализированными навыками и познаниями. По определению, их не может быть много, а, следовательно, их полномочия в значительной степени ничем не ограничены.

В третьих, недостаток прозрачности снижает возможности контроля облеченных властью. Этот недостаток может быть вызван целым рядом факторов — от банковской тайны до диктаторского режима.

В большинстве стран обзоры общественного мнения показывают, что гражданское население ставит коррупцию и общественную безопасность в первую пятерку самых важных проблем. При этом, общественность причисляет правоохранительную систему к наиболее подверженным коррупции институтам государства и всерьез сомневается в способности правоохранительной системы что-нибудь с этим сделать. В результате — широко распространенное неверие практически во все государственные институты.

Одно из самых существенных последствий неверия в государственные институты, и особенно в отправление правосудия, — обращение к бдительности и методам самозащиты.

Коррупция государственной власти не может быть преодолена только традиционным уголовным законодательством. Наиболее серьезными препятствиями являются запреты на электронное наблюдение, переговоры о заключении сделки о признании вины и переговоры относительно приговоров суда, ограничения на использование свидетельских показаний осведомителей, отсутствие законов об осведомителях и защите свидетелей, недопущение признания как доказательства вины и банковская тайна.

Наиболее серьезная проблема для судебной системы и большинства государственных служащих — отсутствие их ответственности за свои действия. Специализированной государственной службы для рассмотрения жалоб против чиновников судебной системы вообще не существует. Более того, нет никакой доступной населению информации о том, как и куда они могли бы направить жалобы.

Страстбургская Конвенция предусматривает в качестве основных мер в борьбе с коррупцией:

1. Организацию международного сотрудничества в уголовно-правовой сфере

2. Принятие национального законодательства, предусматривающего ответственность за правонарушения, признаваемые коррупцией в соответствии с Конвенцией, и применение эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера.

3. Наделение государства правом конфисковывать или иным образом изымать орудия совершения и доходы от правонарушений, признанных коррупцией.

4. Создание специализированных организаций по борьбе с коррупцией, имеющих адекватные финансовые ресурсы, сотрудники которых проходили бы специальную подготовку и были ограждены от неправомерного давления при выполнении своих функций.

5. Принятие мер, которые могут потребоваться для обеспечения эффективной и надлежащей защиты:

a) тех, кто сообщает о правонарушениях, признанных коррупцией или иным образом сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство;

b) свидетелей, дающих показания, касающиеся этих правонарушений.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ) предусматривает ряд дополнительных мер:

6. Создавать системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, которые основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;

7. Усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий.

8. Предупреждать возникновение коллизии интересов.

9. Применять кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций.

10. Устанавливать меры, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах.

11. Принимать меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений

12. Принимать меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами:

13. Меры для усиления прозрачности публичной администрации:

а) принятие правил, позволяющих населению получать информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации

b) упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения

с) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации.

14. Принимать меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и прокуратуры и недопущению любых возможностей для коррупции среди них.

15.Устанавливать режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств.

Наиболее подробно ситуация и меры по борьбе с коррупцией в России изложены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р)

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Предполагается, что реализация данных направлений будет способствовать сокращению возможностей для коррупции.

В качестве специальных мер предусматривается:

подготовка и начало реализации типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ;

внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции;

продолжение работы по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства;

дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности;

количество лицензируемых видов деятельности предлагается сократить до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг;

пересмотр действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности для уменьшения числа изъятий из сферы его действия;

закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений;

разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе;

формирование системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области государственных и муниципальных закупок для соблюдения открытости и гласности каждой закупки, ведение открытого и доступного всем реестра государственных контрактов;

В ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:

наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим необходимо:

создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;

внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;

разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;

разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.

Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:

максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией;

детальная регламентация процедуры взаимодействия с потребителями государственных услуг;

деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

ротация должностных лиц.

Сопоставление мер, предусмотренных концепцией, с международными актами и оценками, свидетельствует о том, что в основу борьбы с коррупцией в России положена концепция дальнейшей либерализации деятельности органов государственной власти, основанная на постоянном сокращении их вмешательства в экономическую деятельность.

По свидетельству авторов доклада в ООН указанные меры не являются препятствием для развития коррупции.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" носит рамочный характер, устанавливая основные определения, принципы и меры профилактики и борьбы с коррупцией.

Предусмотренные законом принципы, меры в целом соответствуют международным правовым актам.

Что же касается понятия «коррупция», то закон определяет ее следующим образом: злоупотребление служебным положением,дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуплибо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Данное определение свидетельствует о том, что в качестве коррупционных признаются те деяния, которые и раньше рассматривались в качестве преступлений Уголовным кодексом. Таким образом, круг коррупционных явлений, признаваемых таковыми российским законодательством, значительно уже, чем в международных актах.

Закон не предусматривает создание специализированных органов по борьбе с коррупцией, а лишь возможность образования межведомственных структур по координации деятельности в области противодействия коррупции, защиту лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией, что установлено Страстбургской Конвенцией.

Из всех разнообразных проявлений коррупции, признанных международным сообществом, уголовным законодательством России преследуется главным образом, взяточничество и превышение должностных полномочий. Сравнительно недавно стало уголовно преследоваться нецелевое использование бюджетных средств, и установлена административная ответственность за нарушение законодательства о государственных и муниципальных закупках.