25. Механизмы принятия решений в органах государственной власти: специфика исполнительной власти.

26. Организация исполнения решений органов государственной власти: основные проблемы.

Самый общий анализ государственных решений ограничи­вается, как правило, выделением трех базовых функций: принятие решений, реализация, оценка результатов.

Однако, принятию решения предшествует выявление проблемы и выбор ее формулировки.

ПРОБЛЕМА (от греч. problema — задача), в широком смысле — сложный теоретический или практический вопрос, требующий изучения, разрешения. Имеется и иное определение проблемы: несоответствие желаемого и существующего. Эти формулировки дополняют друг друга.

Проблемы не существуют сами по себе -они создают­ся, формируются и формулируются. В одной и той же си­туации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы.

Решающее значение для формирования госу­дарственных решений имеет выбор формулировки проблемы.В боль­шинстве случаев заинтересованные группы стремятся представить свою формулировку как единственную. Для превращения проблемы в решение, а тем более -в политику, необходимо ее предварительное офи­циальное изучение.

Проблема должна быть признана:

• существующей.Органы государственной власти сами предлагают формулировку, или они принимают чью-либо;

• относящейся к компетенцииданного органа государственной власти;

• актуальной,подлежащей решению в обозримом буду­щем;

• решаемойс точки зрения имеющихся ресурсов и воз­можностей их использования.

Рациональное решение: основные подходы

Механизм рационального решения предполагает выявление проблем, собор необходимой информации, возмож­ные варианты решения и выбор из них оптимального. Полу­чается следующая схема:

Проблема

Сбор информации

Анализ вариантов

Выбор Оптимума

Что касается информации, то в идеале она должна быть максимально полной. При сложных пробле­мах руководитель или политический деятель не обладают достаточной компетентностью для того, чтобы всесторонне проанализировать вопрос. Естественный выход -привлечение на этой стадии экспертов. Экспертами выступают научные работники либо научно-исследовательские органи­зации. Кроме того, крупные управленческие структуры имеют свой штат специалистов, наиболее компетентных в той или иной проблеме.

Распределение функций между практиками и наукой (экс­пертизой) представлено на измененном варианте схемы:

Практик

Проблема		Общение с экспертами		Сравнение вариантов		Выбор оптимума
Эксперты		Сбор и анализ информации		Разработка и представление вариантов

Как правило, наличной информации недостаточно для действительно рационального решения. В этой ситуа­ции необходима организация специальных исследований. Кроме того, необходимо увязать предполагаемое решение с теми, которые уже находятся в стадии реализации.

Следующий этап процесса принятия решения - сравнение разработанных экспертами вариантов и выбор оптимального. Конечным критерием оптимальности, как правило, является простая эффективность:максимальный эффект при минимуме затрат.В государствен­ном управлении часто используется иной подход:максимальный эффект при данном уровне затрат(бюджетных расходов).

Для выявления оптимально­го варианта предполагаемый эффект должен быть выражен в коли­чественных единицах, как и расходы.

Сопоставление разных вариантов превращает­ся в самостоятельную проблему. Для ее решения, как правило, ис­пользуются многообразные математические методыобеспечения решения.

Во всех случаях речь идет об объективности реше­ния, причем проводником объективности является эксперт.Управление становится действительно научным.

Именно такой подход официально положен в основу принятия решенийв большинстве стран, в том числе в России.

У рационального решения только один недостаток: на самом деле, как правило, решения принимаются совершенно иначе.

В работах Саймона и других выявлено три основных ограничения:

- технические:независимо от степени привлечения науки, "объективность" невозможна как ввиду неизбежной нехватки ин­формации, так и ввиду недостаточной объективности самого науч­ного знания;

- психологические:рациональность противоречит многим свойствам человеческой психики, которые могут играть определяющую роль при принятии решений, полностью вытесняя "объективные критерии";

- политические:решения не принимаются единолично, они всегда являются результатом согласования или кон­фликта позиций, интересов, точек зрения, причем решающее слово остается за неспециалистами.

Техническиепроблемы связаны с недостатком информации. Нехватка обусловлена: 1)стоимостью информации,2)фактором времени; 3)существованием непознанного.

Чем глобальнее и сложнее решение, тем выше уровень недостатка информации.

Препятствия кроются и в самой структуре научного знания.В социальных и эко­номических дисциплинах выводы строятся в рамках науч­ных концепций, которые опираются на идеологизированные парадигмы. Разные научные школы могут предлагать совершенно разные, в том числе противо­положные, картины мира. Судьба политики определяется при выборе экспертов, который в высокой степени произволен.

Три группы психологическихограничений: 1) подсознательные стремления и предпочтения, не совпадающие с декларируемыми; 2)психологические трудности самого акта выбо­ра; 3)вариативность ценностных и целевых установок.

Психологическая сложность самого акта выборасвязана с несравнимостью многих параметров, между которыми необходимо выбирать, и со стрессом -обязательным спутником любого выбора: что лучше -подъем экономики в ущерб окружающей среде или экологическая безопасность в ущерб экономическому разви­тию? Куда направить целевую дотацию- на лечение СПИДа, рака, профилактику заболеваний новорожден­ных и т.п.?

В результате, во-первых, рассматриваются не все возмож­ные варианты решения проблемы, а лишь наиболее очевидные, либо те, разработка которых требует наименьших затрат и времени.

Во-вторых, выбор окончательного решения не имеет ничего общего с критерием оптимальности в математическом по­нимании. Рассматриваемые варианты не охва­тывают всего спектра возможных решений, не производится их сис­тематическое сравнение.Пер­вый же из вариантов, который обеспечивает мини­мум соответствия существующим требованиям, становится окончательным. Отбирается не опти­мальное решение, а удовлетво­рительное.

Даже такой подход к принятию решений часто остается недостижимым идеалом, в том числе для российской прак­тики, где до сих пор в ходу безальтернативные, "единственно вер­ные" решения.

Согласно классическим представлениям решения принимаютсятеми, кто обладает соответствующими полномочиями, а деятельность орга­нов государственного управления и ее результаты напрямую зави­сят от того, какое решение принято.

И то, и другое неверно. Отдельные решения, принятые отдельными лицами, сохраняют свое значение для второстепенных и элементарных проблем. В остальных случаях, "решение" представляет собой сочетание разнородных взаимовлияний и противостояний, в результате которых достаточ­но стихийно возникает "нечто" (формулировка, концепция, схема, набор фраз и т.д.). Решения и постановления обычно принима­ются коллегиально и проходят через множество согласований. Иными словами, решения не принимаются, а формируются в результате взаимодействия разных субъектов.

В государственном управлении система согласований, одобре­ний, утверждений и т.д. -обязательная характеристика любого значимого решения. Эта система создает два уров­ня ограничений: во-первых, действующие правовые нормы разных уровней, которым решение должно соответствовать; во-вторых, каждое должностное лицо (орган управления) стремится внести в проект решения свои собственные соображения, предпочтения, взгляды.

Возможный путь устранения этих проблем –метод, предложенный Чарльзом Линдбломом. По мнению Линдблома, стремиться к рацио­нальному решению бессмысленно. Необходимо смирить­ся с этим и выбрать реалистичныймеханизм принятия решений, через последовательные сопоставления:

Рациональный подход ("от корней")	Последовательные ограниченные сопоставления ("от ветвей")
Определение ценностей или целей происходит независимо от анализа конкретных альтернатив и предшествует ему	Выбор ценностей, целей и конкретный анализ необходимых мер не отделены друг от друга и тесно переплетены
Политика формулируется через понятия цели и средств: сна­чала определяются цели, затем рассматриваются средства их дос­тижения	Поскольку цели и средства не разли­чаются, их анализ не нужен или огра­ничен
Критерий для определения правиль­ного решения - наи­большее соответствие выбранных средств поставленным целям	Критерием правильности решения является согласие разных специа­листов или заинтересованных лиц, независимо от того, считают ли они решение наилучшим.
Выбор решения опирается на зна­ние: учитывается каждый фактор, имеющий значение. Часто выбор тщательно теоретиче­ски обоснован	Выбор решения жестко ограничен: -игнорируются возможные последст­вия; -игнорируются возможные альтернативы; -игнорируются ценностные установки Последовательные сопоставления снижают или сводят к нулю роль теории

Соглашаясь с фактом распространенности такого подхода на практике, критики адресуют Линдблому два основных замечания:

• подход неприменим в условиях конфликта или проти­востояния: даже по незначительным вопросам трудно прийти к согласию;

• подход консервативен: по сути дела, отвергаются все существенные изменения.

Реализация решений

С точки зрения традиционного рационального подхода, реали­зация государственных решений -деятельность преимущественно исполнительская. Для обеспечения точности исполнения необходимо:

1.Внешние для реализующего политику органа обстоятельства не должны создавать серьезных препятствий.

2.Исполнители должны быть обеспечены необходимыми ресур­сами и располагать достаточным временем для реализации.

3.Необходимы не только обеспеченность ресурсами в целом, но и на каждой стадии должно быть наличие необходимого сочетания ресурсов.

4.Решения должны опираться на реалистические представления.

5.Связь причины и следствия должна быть непосредственной; ес­ли промежуточные звенья и есть, то их немного.

6.Реализация поручена одной организации. Если другие структуры и задействованы, зависимость организации от них минимальна.

7.Конечные цели совершенно ясны и опираются на всеобщую поддержку на протяжении всего процесса реализации.

8.В рамках достижения намеченных целей задачи каждого участ­ника реализации уточняются последо­вательности их выполнения до последних деталей.

9.Между различными исполнителями или организациями, заня­тыми в реализации решения, существует совершенная коммуникация и координация действий.

10.Руководство добивается и получает на практике полное пови­новение.

11.Ответственная за реализацию организация занимается только данной проблемой и ничем другим.

Рациональный подход настаивает на обязательном создании перечисленных условий, иначе возможны проблемы не исполнения.

Абсолютно рациональная организация исполнения, с разделением на тех, кто решает и тех, кто исполняет, либо нежелательна, либо просто невозможна.

Формирование решения не завер­шается изданием согласованного и утвержденного официаль­ного акта.Любой акт требует при­нятия большого количества других актов -от ведомственных при­казов, положений, инструкций до устных указаний. Именноэти "сопутствую­щие решения" часто определяют, что именновыполняется на практике. Чем больше"сопутствую­щих решений", тем меньшее значение для практики имеет изначальное решение.

Реальное исполнение –это постоянное взаимодействие раз­ных субъектов, разных уровней на всех этапах.

В этом смысле сомнительной становится модель, предложенная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» №314 от 9 марта 2004 г.

Указом выделено 3 основных элемента организационной структуры:

1. Федеральные Министерства, на которые возложены функции по принятию нормативных актов и выработке государственной политики.

2. Федеральные службы, на которые возложены функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

3. Федеральные агентства, на которые возложены функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Иными словами: министерство «решает», служба «контролирует», а агентство «исполняет». Можно предположить, что данная модель вызовет проблемы и с выработкой, и с реализацией решений. Решает тот, кто не знает, как исполнять и не несет ответственности за исполнение. Исполняет тот, кто не имеет права решать и т.п.