12. Обеспечение эффективности контроля в государственном управлении.

Контроль является одной из четырех основных функций социального управления, составной частью (этапом) управ­ленческого цикла, осуществляющего процесс перевода объ­екта управления в заданное состояние Он выступает в каче­стве обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его взаимодействия на объект.

Кратко контроль можно определить как выявление различия между фактическим состоянием объекта управления, и тем состоянием, которое задано субъектом управления.

В государственном управлении контроль состоит в сопоставлении фактически достигну­того уровня промежуточных или конечных результатов дея­тельности и уровня, установленного законами, решениями, постанов­лениями, нормами и другими актами органов гос власти и должностных лиц.

Некоторые авторы выделяют взаимосвязанные, но относительно самостоятельные контрольные функции: собственно контроль и проверку исполнения. Отличие заключается в том, что контроль осуществляется за состоянием объекта управления. Поверка исполнения сводится к контролю за выполнением требований нормативных актов, поручений, указаний, распоряжений руководителя. То есть проверка исполнения является более формализованной формой контроля, которая состоит в оценке факта исполнения установленных требований, независимо от того, как соблюдение этих требований сказывается на состоянии объекта. Контроль же предполагает оценку не только соблюдения законов, иных актов, указаний, распоряжений, но и их последствий.

Поскольку одним из ведущих принципов гос управления является принцип законности, то контроль в сфере гос управления, как правило, хотя и не всегда, сводится к проверке исполнения.

По субъекту контроля он разделяется на государственный (муниципальный) и общественный (социальный).

Общественный (социальный) контроль осуществляется, партиями, иными общественными организациями и движениями, отдельными гражданами и их группами, отражается в средствах массовой информации, в обращениях граждан в органы го­сударственного и муниципального управления и т.д.

Государст­венный контроль подразделяется на политический, админи­стративный и судебный.

Политический контроль осуществляется законодатель­ными (представительными) органами (Федеральное собра­ние, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления). Конституцией РФ, законами Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов гос власти субъектов РФ, Об общих принципах организации местного самоуправления указанные органы наделены контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов гос власти и местного самоуправления.

Федеральным законом о поправках в Конституцию в 2008 г. были расширены контрольные полномочия Гос Думы в отношении Правительства РФ. Гос дума получила право требовать от Правительства предоставления отчетов о своей деятельности в т.ч. и по вопросам, поставленным Гос Думой.

Для осуществ­ления контроля за использованием федерального бюджета Федеральное собрание образует Счетную палату. Аналогичные контрольные органы согласно законодательству могут образовываться субъектами РФ и органами местного самоуправления. В Челябинской области образована Контрольно-счетная палата. Аналогичный орган функционирует в г. Челябинске.

Политический контроль предполагает как проверку исполнения, так и контроль непосредственно за состоянием объекта в виде оценки состояния тех или иных сфер общественной жизни.

Административный контроль осуществляется исполни­тельными органами государственной власти и местного са­моуправления.

Указанный контроль подразделяется на внешний и внутренний.

Внешний контроль заключается в контроле вы­шестоящими органами и должностными лицами, за действиями подчиненных им органов и организаций.

Внутренний контроль сводится к контролю руководителя за действиями своих подчиненных и выступает в виде проверки исполнения.

Поскольку контроль выступает в качестве одной из основных функций управления, то он осуществляется, хотя и в различной степени, любым исполнительным органом гос власти или местного самоуправления.

И внутренний и внешний контроль осуществляется, в конечном счете, непосредственно руководителем. Кроме того, образуются специальные структурные подразделения, либо выделяются отдельные сотрудники (в малочисленных по штату органах) на которые возлагаются оказание содействия руководителю в осуществлении контрольных функций. Внешний контроль осуществляется организационными отделами, управлениями, внутренний – канцеляриями, общими отделами.

Кроме того, в системе органов гос власти выделяются специализированные контрольные органы.

Особое положение Президента РФ, как главы государства, обеспечивающего согласованные действия всех органов гос власти дает основания некоторым авторам выделять в составе или наряду с административным контролем президентский контроль.

Полномочиями по контролю за исполнением решений Президента наделена администрация Президента РФ. В составе администрации в качестве ее самостоятельного подразделения действует Контрольное управление Президента РФ.

Контрольное управление осуществляет функции и внешнего и внутреннего контроля, а именно:

- контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- контроль и проверку исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти выделены:

- федеральные министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

- федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору

- федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Таким образом, специализированными контрольными органами на федеральном уровне являются федеральные службы.

Руководство частью федеральных служб осуществляет непосредственно Президент РФ:

Федеральная миграционная служба

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

Помимо контрольных полномочий указанные службы выполняют ряд специализированных функций, связанных с обеспечением обороны и безопасности страны.

Руководство частью федеральных служб осуществляет непосредственно Правительство РФ:

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральная служба по финансовым рынкам

Указанные службы выполняют преимущественно контрольные полномочия.

Третья группа, это службы, подведомственные Министерствам:

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Министерство культуры Российской Федерации

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Министерство финансов Российской Федерации

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития Российской Федерации

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

На уровне субъектов РФ перечень специализированных контрольных органов существенно меньше.

В Челябинской области:

Администрация Губернатора Челябинской области осуществляет преимущественно функции внутреннего контроля, которые возложены на следующие структурные подразделения: управление административного обеспечения, отдел бухгалтерского учета и отчетности, приемную Губернатора области, службу помощников и советников Губернатора области.

Управление делами Губернатора Челябинской области выполняет преимущественно функции внешнего контроля по закрепленным сферам деятельности, которые возложены на следующие подразделения: комитет по финансовому учету и отчетности, инспекцию по контрольно-ревизионной работе, комитет по кадрам и гос службе, отдел делопроизводства, юридический отдел, отдел пропускного режима, отдел охраны комплекса зданий.

В качестве специализированных контрольных органов можно выделить:

Главное управление по взаимодействию с правоохранительными и военными органами Челябинской области

Главное управление лесами Челябинской области

Главное контрольное управление Челябинской области, которое осуществляет контроль за соблюдением законодательства о гос и муниципальных закупках.

Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области"

Контрольные функции осуществляются также специализированными подразделениями Министерств и главных управлений, например, управление архитектурного надзора Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области и т.д.

На уровне муниципальных образований специализированные исполнительные контрольные органы, как правило, отсутствуют. Федеральным законом №94-ФЗ, регулирующим гос и муниципальные закупки, предусмотрено образование контрольного органа в сфере муниципальных закупок, но по закону №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» его создание не обязательно. Поэтому, в большинстве случаев соответствующие функции возлагаются на структурные подразделения местных администраций.

Судебный контроль осуществляют все виды судов. Кроме того, к органам указанного контроля обычно относят прокуратуру Российской федерации, поскольку она включена по Конституции в число органов судебной власти РФ.

Конституционный суд обеспечивает осуществление конституционного контроля путем проверки законов, подзаконных актов на соответствие Конституции РФ и вынесения по результатам такой проверки актов, обязательных для исполнения всеми органами гос власти.

Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по гражданским, уголовным, административным и иным делам с участием, как правило физических лиц. Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Арбитражные суды рассматривают экономические и иные споры, как правило, с участием юридических лиц. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по вопросам, рассматриваемым арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура осуществляет:

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов федеральными министерствами, и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

По масштабу контроля он подразделяется на общий и частный (детальный). При осуществлении общего контроля руководитель не вмешивается в повседневные дела подчи­ненных, не вникает в детали, ограничивается получением лишь общих, суммарных результатов выполнения поручен­ной работы. При частном контроле руководитель выясняет все детали, мелочи, контролирует каждый шаг исполнителя.

По продолжительности контроль разделяется на непре­рывный и периодический.

По форме контроль делится на контроль выполнения пла­нов работы, заслушивание отчетов руководителей, собеседова­ние с руководителями и работниками, проверку приказов, распоряжений на соответствие требований законодательства.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, промежуточный и окончательный.

Пред­варительный контроль осуществляется на стадии подготовки проекта решения до того, как оно будет официально приня­то и наступит период его выполнения. Такой контроль пре­дупреждает ошибочную направленность решения и несоот­ветствие его установленным нормам и требованиям.

Промежуточный контроль осуществляется в процессе исполнения принятого решения. Такой контроль осуществляется на основе документальной информации, представляемой органом управления или должностным лицом, на который в решении был возложен контроль фактического исполнения решения с проверкой на месте его выполнения. Этот контроль носит активный ха­рактер, так как позволяет выявить отклонения от предписа­ний решения и другие недостатки, выявленные в процессе контроля его исполнения.

Окончательный контроль выявля­ет результаты исполнения решения. Этот контроль является пассивным, поскольку не позволяет исправить допущенные недостатки после выполнения решения.

По предмету контроль разделяется на контроль текущих результатов труда работников органов управления, контроль деятельности органа управления и контроль исполнения распорядительных документов.

Кон­троль текущих результатов труда основывается на оценке степени достижения цели государственного или муниципального управления.

Контроль деятельности органа управления мо­жет быть общим, синтетическим и частичным, специализи­рованным. Общий контроль осуществляется посредством методического обследования всех сторон деятельности орга­на управления. Он охватывает как общую организацию объ­екта контроля (цели, задачи, организационную структуру), так и механизм функционирования (функции, обязанности, методы управления). Он включает рассмотрение вопросов законности и целесообразности принятых решений и их со­ответствия политике, проводимой органом управления. За­дачей такого контроля является, прежде всего оценка резуль­татов деятельности и, тем самым, оценка профессиональных качеств работников, осуществляющих управление. В этой связи на проверяющих нередко возлагается обязанность да­вать мотивированное заключение по оценке руководящего пер­сонала, возможности продвижения по службе и т.п.

Частичный или специализированный контроль направлен только на опре­деленный тип административных операций: контроль за со­блюдением штатной дисциплины, бухгалтерский контроль, контроль за точным толкованием и соблюдением установлен­ных нормативными актами правилами и требованиями.

Под результативностью контроля понимается степень ликвидации, устранения выявленных недостатков и недоработок в объекте контроля.

Соответственно, эффективность контроля можно оценить соотношением результатов и понесенных на их достижение затрат.

Считается, что результативность и эффективность контроля обеспечивается соблюдением его принципов.

Под принципами контроля в органах гос власти и местного самоуправления понимаются объективные основы, на которых строится контроль и в, кото­рых абстрагированы объективные его закономерности.

К общим принципам контроля в органах гос власти и местного самоуправления относится:

• массовость контроля. Из этого принципа вытекает тре­бование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения. Данное положение, реализуется, например, путем образования общественных палат ;

• повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля гос власти и местного самоуправления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, от которого «некуда будет деться»;

—всесторонность контроля, предполагающая осуществ­ление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сто­рон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, раз­нообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы контроль, наряду с освещением всех граней, обеспе­чивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

• реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

• объективность контроля, требующего беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключе­ния трактовки этих результатов в угоду кого-то или чего-то;

• результативность контроля, определяющего необходи­мость получения конкретного итога от действий по контролю, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта;

• гласность контроля, формирующая требование широкого информирования населения, общественных организаций, прежде всего, через средства массовой ин­формации о результатах контроля, о принятых мерах по устранению выявленных недостатков, а также к должностным лицам, по вине которых эти недостатки были допущены. В определенной степени реализация данного требования предусмотрена Концепцией «Электронного Правительства», которая предполагает размещение на сайтах органов гос власти РФ информации о проведенных контрольных мероприятий и их результатах. Данное требование на федеральном уровне реализовано многими ведомствами.

В целом можно констатировать значительное снижение эффективности государственного контроля в современной России.

Административной реформой, которая проводится в стране в течение целого ряда лет, предусматривается существенное сокращение государственного вмешательства в экономику и ограничение социальных функций государства. В этом направлении реализован целый комплекс мер.

Соответственно, должно происходить и сокращение государственного и муниципального аппаратов.

На практике происходит обратное.

К настоящему времени по оценкам, содержащимся в программах реформирования гос службы Правительства РФ, численность государственных и муниципальных служащих составила около 1,6 млн. человек, практически в три раза превысив данный показатель советского периода.

При этом, по оценке Президента и Правительства, которые даются уже на протяжении длительного периода, эффективность гос управления в стране находится на низком уровне, растет число нарушений законодательства и коррупция в среде гос служащих.

Иными словами, результативность контроля снижается, а затраты на его осуществления существенно возрастают, если исходить из увеличения численности гос и муниципальных служащих.