5. Компетенция правительств, их правотворчество

Реальную роль правительства в государственном механизме можно определить только на основе анализа компетенции. Компетенция правительств в конституциях разных стран определяется по-разному. Однако основные законы многих государств не определяют предметную компетенцию правительств. Для определения реальной компетенции правительств недостаточно проанализировать текст конституции. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства, поскольку для большинства стран характерен разрыв между их юридическим и фактическим статусом. Обобщенность и абстрактность конституционной регламентации дает возможность концентрировать именно у органов исполнительной власти основные полномочия при сохранении формальных принципов, установленных конституцией.

Важнейшими вопросами, отнесенными к компетенции правительств, являются следующие:

1. Управление государственным аппаратом.

2. Исполнение законов, принятых парламентом. Однако правительства могут сами активно вмешиваться в деятельность органов законодательной власти.

3. Контроль над законодательной деятельностью парламента, который в ряде стран фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям:

Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках эта сторона деятельности правительства носит более сдержанный характер, что объясняется отсутствием парламентской ответственности и связанным с ней непарламентским способом формирования правительства. В парламентарных странах правительство является практически единственным субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских странах правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями. В парламентарных странах главным средством являются партийные фракции в парламентах.

4. Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальная.

5. Осуществление внешней политики в современных зарубежных государствах также входит, прежде всего, в компетенцию правительства.

6. При определенных условиях правительству могут предоставляться чрезвычайные полномочия.

7. Одним из основных направлений в работе правительства является нормоустанавливающая деятельность. Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основных вида:

- правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов (подзаконные акты);

- правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному указанию парламента;

- правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны правительства.

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства – делегированное законодательство, которое в ряде стран являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности. При этом в континентальной Европе к актам делегированного законодательства относятся только те, которые имеют силу закона. Само парламентское делегирование нередко осуществляется на основе конституционных положений, хотя достаточно распространена и фактическая передача законодательных полномочий правительству.

Необходимость в делегированном законодательстве обусловлена, прежде всего, тем, что парламентская процедура принятия законов очень громоздкая и растянута во времени, тогда как многие вопросы требуют оперативного решения.

Конституции, которые признают институт делегированного законодательства, по-разному регламентируют порядок передачи парламентом своих полномочий.

По общему правилу, парламент принимает базовый закон, который точно определяет предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которых следует придерживаться при ее осуществлении.

Обычно акты делегированного законодательства не могут касаться внесения изменений в конституцию государства, выборов парламента, президента, органов местного самоуправления, вопросов бюджета, прав и свобод человека и гражданина. Они принимаются по конкретному вопросу и на установленный срок. Эти акты не могут изменять нормы базового закона. Они не могут содержать нормы, имеющие обратную силу. Как правило, парламент устанавливает формы дополнительного контроля за их реализацией.

Например, во Франции, где акты делегированного законодательства имеют широкое применение, правительство может обратиться к парламенту с просьбой дать ему разрешение путем принятия специальных актов – ордонансов – осуществлять меры, отнесенные к сфере законодательной власти. На практике их подписывает президент, что подтверждает его связь с правительственной деятельностью. Срок действия ордонансов устанавливается законами, которые санкционируют их принятие.

Таким образом, в большинстве стран правительства занимают доминирующее место в государственном механизме и реализуют важнейшие государственные функции.