2. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства – это способ организации государственной власти, который определяется характером взаимоотношений государства в целом и его составных частей.

Форма государственного устройства проявляется в особенностях политико-территориальной организации (устройства) государства и его административно-территориального устройства.

В теории и практике современного конституционализма имеются две основные формы государственного устройства – федеративная и унитарная.

Федерация – это государство, территория которого состоит из территорий его субъектов (государственных образований). В настоящее время их насчитывается около 20. За последние десятилетия от федеративной формы устройства отказались Индонезия, Камерун, Ливия, некоторые другие развивающиеся государства.

Среди федераций можно назвать: Австралию, Бразилию, Индию, Малайзию, Мексику, Нигерию, США (субъекты федерации – штаты), Аргентину, Канаду, Пакистан (субъекты – провинции), Швейцарию (субъекты - кантоны), ФРГ (субъекты – земли).

Такое разнообразие не мешает определить общие признаки этой формы государственного устройства.

В зависимости от критериев, принятых за основу, федерации можно классифицировать следующим образом.

В зависимости от порядка образования федерации подразделяются на созданные на основе союза (договорные) и федерации образованные на основе автономии (конституционные).

Интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные). В первых, при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых, в более полном объеме учитывается специфика различных субъектов, в связи с чем, их положение может быть не совсем одинаковым.

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации.

Симметричные федерации – все субъекты, входящие в состав федерации – равны (земли в Австрии и ФРГ, эмираты в ОАР).

Асимметричные федерации. Ярким примером такой федерации является Россия. Кроме республик, субъектами федерации здесь являются края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономные области, автономные округа. Хотя все субъекты признаются равноправными, их статус определяется по-разному. Статус республик определяется федеральной конституцией и конституциями самих республик; статус других субъектов – федеральной конституцией и их уставами. При этом одни субъекты федерации могут войти в состав других субъектов (автономные округа находятся в составе краев и областей).

Все эти субъекты являются государственными образованиями, но не являются государствами, так как не имеют государственного суверенитета (т.е. по многим вопросам они не могут проводить самостоятельную внутреннюю политику, а также внешнюю политику). С этим связано и то, что за субъектами федерации не признается право сецессии – т.е. выхода из федерации.

Субъекты многих федераций могут принимать собственные конституции, которые должны отвечать федеральным основным законам.

Одновременно общей чертой является наличие у каждого субъекта собственной системы органов власти, в частности – законодательной, исполнительной и судебной.

Принято выделять высшие органы субъектов федераций.

Наличие в федерации двух систем органов власти делает необходимым разграничение компетенции между ними.

Конституции государств устанавливают 5 основных способов разграничения компетенции между федерациями и субъектами федераций:

1. В основных законах установлена сфера исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия), а сфера компетенции субъектов федерации создается путем передачи им так называемых остаточных полномочий, то есть тех, которые не отнесены конституциями к исключительно федеральным.

2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться (в чистом виде не применяется, но как частный случай используется, например в США и Швейцарии).

3. Конституция Канады определяет две сферы исключительной компетенции – сферу федерации и сферу субъектов федерации. Для этого установлены два перечня вопросов, отнесенные соответственно к полномочиям федерального парламента и законодательных органов провинций.

4. Основной закон ФРГ также устанавливает две сферы компетенции: исключительную компетенцию федерации и конкурирующую компетенцию. В сфере последней решения могут принимать как федеральные органы, так и органы земель. За субъектами федерации безусловно остается только право законотворчества по тем вопросам, которые включены в оба перечня.

5. В Индии принят иной принцип размежевания компетенции. Там конституция устанавливает три сферы компетенции: исключительную компетенцию федерации, исключительную компетенцию штатов, общую (конкурирующую) компетенцию федерации и штатов. Детально регламентируется содержание соответствующих сфер. К примеру, перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации, насчитывает около 100 пунктов.

В унитарном государстве ни одна из частей его территории не наделена статусом государственного образования. В унитарном государстве действует единая система права и одна система органов власти. Территория даже формально является единой.

По форме унитарные государства делятся на простые и сложные.

В сложном унитарном государстве имеются автономные единицы, в простом существует только административно-территриальное деление.

Административно-территориальные единицы (АТЕ) – это части территории государства, организационно обособленные для выполнения общих задач государственного механизма. Они являются территориальной базой для осуществления функций такого управления. Однако в пределах административно-территориальных единиц осуществляются не только функции государственного управления в узком значении этого понятия (т.е. административные функции), но и отдельные политические функции.

АТЕ не являются исключительно географическим явлением. Это материальная основа организации публичной власти, которая сложилась на отдельной части государственной территории.

Есть несколько систем административно-территориального деления, однако для развитых стран более характерны 2-х и 3-х ступенчатые системы (во Франции - 4-х ступенчатая).

Автономия в таких условиях рассматривается как средство децентрализации. По своей юридической природе автономия является самоорганизацией населения на части территории государства, что обычно характеризуется предоставлением органам автономии законодательных полномочий по вопросам местного значения. Статус автономных единиц отличается от обычных административно-территориальных единиц. Чаще всего этот статус предоставляется не всем, а только отдельным частям государства. Исключение составляют автономии Испании и Италии.

В отечественной литературе обычно выделяют две формы автономии: национально-территориальную и культурно-национальную.

Национально-территориальная в зависимости от объема полномочий бывает политической и административной.

Политическая имеет признаки государственности (право принимать законы по местным вопросам, наличие парламента, органов исполнительной власти). В отличие от субъектов федерации автономии не обладают собственной судебной системой. В очень редких случаях автономии имеют свою конституцию и гражданство.

Административная автономия не обладает правом издавать законы, только подзаконные нормативные акты в пределах своей компетенции. Имеет представительные органы, может применяться местный язык и т.д.

Культурно-национальная автономия применяется там, где этнические группы, национальности живут разрозненно, вперемешку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации, выборные органы, которые занимаются вопросами языка и культуры. Они могут направлять своих представителей в парламент.

Некоторые авторы (например, В.Е. Чиркин) выделяют новую форму государственного устройства – регионалистское государство, то есть государство, вся территория которого состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинство из 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых особенностей населения и географических факторов (пять областей Италии), строиться на основе этнических, лингвистических, исторических и т.п. особенностей населения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), либо по смешанному - этническому и территориальному - признаку (Шри-Ланка). В Испании в более крупные автономные образования входят более мелкие.

Конфедерация – союз суверенных государств, созданный на основе международных соглашений и регулируемый в основном нормами международного права. Конфедерация может иметь свой парламент, правительство, главу государства, но в отличие от федерации акты общих органов конфедерации не действую непосредственно на территориях государств-членов. Они вступают в силу только после ратификации соответствующими органами государств, входящих в состав конфедерации.

Последними из существовавших конфедераций были Сербия и Черногория (Сербия+Черногория, 2003—2006), Сенегамбия (Сенегал+Гамбия, 1982—1989), Союз Африканских Государств (Мали+Гана+Гвинея, 1960—1962). Несмотря на названия, фактическими конфедерациями были: Объединённая Арабская Республика (Египет+Сирия, 1958—1961; Египет+Сирия+Ирак, 1963), Арабская Федерация (Ирак+Иордания, 1958), Федерация Арабских Республик (Египет+Сирия+Ливия, 1971), Арабская Исламская Республика (Ливия+Тунис, 1974).