Misceve_samovrjaduvannja_v_Ukrajini

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Конституція України безпосередньо покладає на місцеве самоврядування обов’язки щодо забезпечення таких прав людини і громадянинаусферіекономічного,соціальногоікультурногожиття:

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об’єктами• правакомунальноївласності(стаття41);

право громадян на соціальний захист, яке гарантується створенням• мережі комунальних... закладів для догляду за непрацездатними(стаття46);

право громадян, які потребують соціального захисту, на отриманнявід• органівмісцевогосамоврядуванняжитлабезоплатноабоза доступнудлянихплату(стаття47);

право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги вкомунальних• закладахохорониздоров’я(стаття49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю• освітивкомунальнихнавчальнихзакладах(стаття53); право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету• матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування,їхпосадовихіслужбовихосібприздійсненнінимисвоїхповно-

важень(стаття56).

Органи місцевого самоврядування здійснюють соціальний захист населення, надають підтримку соціально незахищеним верствам населення, сім’ї, материнству і дитинству, розвивають систему соціальнихслужб,займаютьсяпитаннямиохоронипрацітощо.

51

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Глава 7.

Територіальна основа місцевого самоврядування

Згідно зі ст. 140 Конституції України право на здійснення місцевого самоврядування має будь-яка територіальна громада, тобто населення будь-якого міста, села, селища (а сьогодні в Україні налічується близько тридцяти тисяч двохсот населених пунктів) незалежновідчисельностінаселення,наявностінеобхіднихматеріальних іфінансовихресурсівабоіншихчинників.

Проте, ні Конституція, ні чинне законодавство України не визначають територіальної основи місцевого самоврядування, тобто не визначають територіальної одиниці, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування і на яку поширюється юрисдикціяїїорганів.

Можназробитивисновок,щомісцевесамоврядуваннявУкраїні здійснюється лише в адміністративних межах населених пунктів, а більша частина території України перебуває поза межами юрисдикції територіальних громад та їх органів, що суперечить

. Крім того, подібнийпринципупідхідповсюдностідо визначеннямісцевоготериторіальноїсамоврядуванняоснови місцевого самоврядування суперечить практиці зарубіжних країн, в першу чергу європейських, де місцеве самоврядування, в тому числі й на низовому рівні, здійснюється в межах територіальних одиниць, що включають як територіюнаселеногопункту,такіприлеглутериторію.

Адміністративні межі міст визначаються Верховною Радою України (пункт 29 статті 85 Конституції України). Що стосується адміністративних меж інших населених пунктів, то порядок їх визначення має бути встановлений законом. Проте, прийнятий у свій час Верховною Радою України Закон “Про адміністративно-територіаль- нийустрійУкраїни”,якийврегулювавцепитання,ненабравчинності із-заветоПрезидентаУкраїни.Булорозробленотакожпроектзакону протериторіальнугромаду,алевіннеприйнятийукраїнськимпарламентом.Щоправда,чиннезаконодавствоУкраїниміститьпевнігарантії забезпечення врахування думки територіальних громад при зміні

52

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

адміністративних меж населених пунктів. Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»19 (стаття 6) передбачає, що питанняпронайменуванняабоперейменуваннясільрад,селищ,міст, районів, областей, а також питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр, вирішуються виключно місцевими рефе- рендумамиОтже, .слід констатувати, що процес формування територіальної основи місцевого самоврядування в Україні ще далеко не завершений. Так, на практиці виникає ряд проблем, пов’язаних як з відсутністю чіткого визначення територіальних кордонів, в межах яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, так і з необхідністю забезпечити належний рівень громадських послуг, які надаютьсявсистемімісцевогосамоврядування.

полягає в тому, що існуюча система адмі- ністративно-територіального поділу України передбачає входження однихнаселенихПерша пунктівроблемадоадміністративнихмежінших.Наприклад, вмежахадміністративнихкордонів64містобласноготареспубліканського значення (Автономна Республіка Крим) перебувають 202 інші адміністративно-територіальні одиниці з власними органами місцевого самоврядування, хоча їх населення бере участь також і у формуванні загальноміських органів місцевого самоврядування. Таким чином виникає ситуація «матрьошки» - частина територіальної громадимістаявляєсобоюсамостійнутериторіальнугромадузвласним конституційним статусом. Яскравими прикладами подібної ситуації є: м. Єнакієве Донецької області, яке включає в себе 29 населених пунктів, у т. ч. м. Вуглегірськ та м. Юнокомунарськ (районного значення), 8 смт, 11 селищ та 8 сіл; система місцевого самоврядування у цьомумісті:Єнакієвська,Вуглегірська,Юнокомунарськаміськрадита 4 селищних ради; м. Ялта (місто республіканського значення) включає31населенийпункт:1місторайонногозначення,21смт,8селищ, 1 село; система місцевого самоврядування у цьому місті: Ялтинська, Алупкінська міські ради та 7 селищних рад; м. Севастополь (місто зі спец. статусом) включає 31 населений пункт: 1 місто районного зна-

19. Про всеукраїнський та міс¬цеві референдуми. Закон України від 03.07.1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. - № 33, ст. 443.

53

наприклад, територіальну громаду міста із територіальною громадою іншого міста, селища або села, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста чи межує з ним. Водночас в Україні є досить значна кількість міст (вже не говорячи про селища), які в силу малої чисельності населення та відсутності необхідної інфраструктури не можуть сформувати належної матеріальної та фінансової бази для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування, наприклад,населеннямістаУгнів(Львівськаобласть)налічує1,2тис.чоло-

54

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

вік, міста Берестечка (Волинська обл.) - 1,9 тис. чоловік, міста Герца

(Чернівецькаобл.)-2,5тис.чоловіктощо.

пов’язана з тим, що місцеве самоврядуваннявУкраїніТретянепрпоширюєтьсяблема навсютериторіюдержави,аздійсню- єтьсялишенанезначнійїїчастині-вадміністративнихмежахнаселе- них пунктів. Внаслідок цього за межами юрисдикції територіальних громад та їх органів опинилися землі загального користування, рекреаційнізони,землі,необхіднідлярозвиткунаселенихпунктівтощо, цільове призначення яких пов’язане із задоволенням потреб членів територіальноїгромади,наданнямїмвідповіднихсоціальнихпослуг.

Українські вчені, які досліджують проблеми місцевого самоврядування в Україні, вважають, що всі ці проблеми можуть бути вирішені шляхом реформування низового рівня системи адміністра-

іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, надання громадських послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними стандартами.

55

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Глава 8.

ЗагальніУ2005роціпринципиназустрічіуВаршавіналежногопідчасТретьоговрядувСаммітуння20глави держав та урядів країн-членів Ради Європи заявили про те, що «дієва демократія та добре врядування на всіх рівнях є неодмінно необхідними для упередження конфліктів, підтримання стабільності, сприяння економічному та соціальному розвитку, а отже – для забезпечення сталого розвитку громад, в яких люди хотіли б жити й працюватисьогоднітавмайбутньому».

СаметомубуласформованаЄвропейськастратегіящодоіноваційта належноговрядування.Основнаідеястратегіїполягаєвтому,щоналежне врядування – це необхідна вимога на всіх рівнях державного управління. Намісцевомурівнівоноєжиттєвоважливим,оскількимісцевавладанайближчадогромадянтанадаєїмосновніпослуги,ісаменацьомурівнігромадяниможутьнайшвидшевідчутипричетністьдосуспільнихдій.

Належне врядування – це багатогранна концепція, яка ґрунтується на принципах, правилах та практиках, вироблених по всьому світові.Стратегіявраховуєнапрацюванняусферідоброговрядування, вжезробленіРадоюЄвропитаіншимиміжнароднимиорганізаціями.

Їхній досвід і результати, а особливо власний доробок Ради Європи у сферах демократії, прав людини та верховенства права, можна звести разом у такі дванадцять Принципів належного демократичноговрядування.

Принципами належного демократичного врядування на місцевомурівніє:

1) Чесне проведення виборів, представництво та участь, щоб забезпечити реальні можливості для всіх громадян мати свій голос у місцевихсуспільнихсправах;

2) Чутливість, щоб забезпечити, аби місцева влада чутливо реагуваланазаконніочікуваннятапотребигромадян;

3) Ефективність і результативність, щоб забезпечити досягненняцілейіводночаснайраціональнішоговикористанняресурсів;

20. Матеріал додано Одеською обласною організацією ВГО “Комітет виборців України”.

56

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

4) Відкритість та прозорість, щоб забезпечити публічний доступ до інформації та полегшити розуміння, як ведуться суспільні справи;

5) Верховенство права, щоб забезпечити справедливість, безсторонністьіпередбачуваність;

6) Етична поведінка, щоб забезпечити перевагу суспільних інтересівнадприватними;

7) Компетенції та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов’язки;

8) Інновації та відкритість до змін, щоб забезпечити здобуття користівідновихрішеньтакращихпрактик;

9) Сталийрозвитоктаорієнтаціянадовгостроковірезультати, щобвраховуватиінтересимайбутніхпоколінь;

10) Надійнийфінансовийменеджмент,щобзабезпечитиощадливетапродуктивневикористаннясуспільнихкоштів;

11) Права людини, культурне різноманіття та соціальне згуртування, щоб забезпечити захищеність і повагу до всіх громадян, колижоденнедискримінуєтьсяіневиключається;

12) Підзвітність, щоб забезпечити, аби представники та посадові особи місцевої влади брали відповідальність і притягувалися до відповідальностізасвоїдії.

Разом з цим Робоча група Комітету виборців України спробувала систематизувати та встановити модельний перелік принципів належного врядування, адаптований для України, та дещо пояснити їх сутність та шляхи впровадження. При його створенні враховано як європейські стандарти належного врядування (втілені у актах інститутів Європейських Співтовариств, Європейського Союзу, актах та проектах актів інститутів Ради Європи), так і специфіку правового регулюваннясистемиврядуваннявУкраїні.

Принципи належного врядування представляють собою сукупність основоположних норм реалізації публічної влади в Україні. На думку авторів, принципи врядування мають становити світоглядну основу процесу управління в суспільстві. При розробці модельного переліку принципів належного врядування

57

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

автори виходили з того, що врядування здійснюється у процесі взаємовідносин органів публічної влади*, громадських інститутів, бізнесу та конкретних громадян. Ці взаємовідносини можуть бути конкурентними, взаємодоповнюючими (партнерськими), формалізованими, але служать одній меті - забезпечення інтересів людиниігромадянина.

Дані принципи можуть бути основою при розробці законів України, актів вищих і центральних органів державної влади, актів локальних органів державної влади та місцевого самоврядування, у т.ч.відповіднихПоложень,Кодексівповедінкитощо.

. Даний принцип передбачає оцінку діяльності1. Принципоргану ефективностіпублічної влади за визначеними критеріями та показниками:

1) вжиттязаходівдозбільшенняресурсної(матеріально-фінан- сової)базиодиниціврядування;

2) раціональне планування, у т.ч. планування витрат на економічніісоціальніпрограми;

3) отриманнямаксимальногорезультатупризатраченихресурсах; 4) динаміка показників інвестиційної активності, створення малихпідприємств,іншихекономічнихпоказниківувизначенійадмі-

ністративнійодиницічизагаломпоУкраїні; 5) динаміка соціальних показників (у т.ч. рівень зайнятості,

рівеньміграціїтощо). Цей принцип є похідним від принципу2. Принципефективностіпрофесі.Вйогоналізмуоснові. -позиціяпроте,щозапорукою ефективного врядування є професіоналізм представників управлінськихтапредставницькихінститутівпублічноївлади:

1) відповідність осіб, які вступають на службу в органи публічної влади високим професійним стандартам – наявність теоретичних знань, освіти, отримання відповідних професійних навиків, при потребі–наявністьдосвідуроботинавідповіднихпосадах;

2) вдосконалення системи перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів публічної служби (особливо, в органах місцевого самоврядування);

58

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

3) нормативне забезпечення та моніторинг дотримання етичних норм на публічній службі (у тому числі, через запровадження Кодексівдоброчесностівсистеміпублічногоуправління).

Управлінські3. Принциппроцедуриправовогомаютьврегулюваннябутидостатньо(правовоїврегульованірегл ментазаконодавчимиції). та локальними нормативними актами. Правова регламентація взаємовідносин органів врядування з одного боку та громадян, громадських інститутів – з іншого, дозволить усунути суб’єктивізм у вирішенні суспільно важливих питань, а також сприятиме урізноманітненню механізмів прямого та зворотного зв’язку. Крім того, чітка правова регламентація здатна усунути компетенційні конфлікти в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. На сьогодні прогалини в реалізації даного принципу приводять до значнихпроблемщодорегламентаціїнизкипроцедурувзаємовідносинах депутатівівиборців,розподілуповноваженьміжорганамивладитощо.

Даний принцип означає періодичну діяльність органівимврядуваннядіянням. з поперед-

4. Принцип запобіганнякорупційних ження можливості вчинення діянь органами та посадовимиособами,ут.ч.зарахунок:

1) розширення кола осіб, які беруть участь у прийнятті найбільш корупціогенних рішень в органах державної влади та місцевого самоврядування: дозвільно-реєстраційних, приватизаційних, земельних, рішень з питань державних закупівель тощо (йдеться не про збільшення суб’єктів прийняття рішень, збільшення кількості органів чи процедур, а забезпечення більшої колегіальності у прийняттірішень);

2) запровадженняінститутуфіксаціїконфліктуінтересівворганахпублічноївлади;

3) запровадження процедур, які запобігають сімейності, родинності на публічній службі (у тому числі, через вдосконалення процедурперевіркикандидатівнапосади);

4) моніторинг доходів та витрат представників органів влади та самоврядування як з допомогою громадського контролю, так і за рахунокдержавногоуправлінськогоресурсу.

59

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Даний принцип означає, що однією5. зПринципумов ефективногосубсидіарностіуправління. може бути розвиток форм і механізмів врядування, які максимально наближаються до кожного громадянина чи соціальної групи (зокрема, розвиток органів самоорганізації населення, створення додаткових виконавчих органів на місцевомурівні–місцевихпрефектів,муніципальноїміліціїтощо).

6. Принцип участі представниківДаний принципгромадивідображаєу розробцізагальпро-

нодемократичнуектів рішень та вимогуїх прийнятті, встановлену. Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом громадянських та політичних прав, - гарантії участі громадян в управлінні публічними правами. Крім того, цей принцип спирається на досвід, підтверджений публічною практикою, - партнерство громадських інститутів і влади дозволяє поліпшити якість вироблення та впровадження рішень. Участь представників громадських організацій, органів самоорганізації населення, активних громадян реалізується через форми місцевої демократії – громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори громадян за місцем проживання, участь в обговоренні проектів актів органів влади тощо. В особливо значимих для громадян випадках реалізація даного принципу реалізується у формі референдуму. Принцип участі громадян у виробленні і реалізації рішень може також реалізуватись: у формі партнерства громадськості, біз- несу і1) владиприйняття нормативних актів, які б дозволяли максимально залучити компетентні кадри громади, представників профільних громадських інститутів до врядування, до роботи органів влади при розробціпроектіврішень;

2) укладення угод між органами влади та громадськими інститутами на виконання певних видів робіт (як на безоплатній, так і на платнійоснові);

3) проведення з допомогою представників громадськості моніторингу діяльності органів державної влади та місцевого самовряду- вання4) ; проведення соціологічних досліджень громадськими інститутамищодореакціїнаініціатививладиназамовленнясамоїжвлади;

60