Misceve_samovrjaduvannja_v_Ukrajini

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично, виникло функціональне двовладдя в зв’язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до ст. 2 Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об’єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв’язку з цим

.булаприйнятановаредакціявідповідногоЗакону і26частковоберезнязмінена1992рйогоназва.

В новому Законі «Про місцеві ради народних депутатів та визначалосямісцеве і регіональнеяк самоврядування»4 місцеве самоврядування

територіальна самоорганізація громадян для самостійноговирішеннябезпосередньоабочерезоргани,яківониобирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції, а України, законів України та власної—як фінансово-економічної бази регіональне само- врядування територіальнасамоорганізаціягромадяндлявирі-

шення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевогоТим життясамим Законв рамкаху новійКонституредакціїУкраїнизробивтазначнийзаконівкрокУкраїнищодо.

відходувіддуалістичноїтеоріїіпрактикиворганізаціїмісцевоївлади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самовря- дування—відповіднорайон,область.

Наосновівиконавчихкомітетіврадобластей,районівтамістКиєва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представникамиПрезидентаУкраїни.Узв’язкуіззупиненнямдіяльностівиконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались,щопосилилоконфронтаціюміжкерівникамиорганівмісцевогосамоврядуванняімісцевихорганівдержавноївиконавчоївлади.

Незабаромвіддвоїстоїприродирадвідмовились.

4. Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування. Закон України від 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. - № 28, ст. 387.

11

Про забезпечення керівницт струк-

підзвітністьтурами державноїта підконтрольністьвиконавчої собівладиголівна місцяхрайонних” і обласних рад таочолюванихнимивиконавчихкомітетівзпитаньздійсненняними делегованихповноваженьдержавноївиконавчоївлади.

З обранням нового Президента України настав період гострої кризи і конфронтації органів державної влади. Розпочалась активна ревізія досягнутих демократичних перетворень у розбудові місцевого самоврядування. Інтенсифікувався пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування. Цей пошук завершився безпрецедентним кроком у державному будівництві і конституційному про- цесі–підписанням8червня1995рокуКонституційногодоговоруміж Верховною Радою України та Президентом України, яким було введено в дію схвалений 18 травня 1995 року Верховною Радою Укра-

їни Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування

5. Про формування місцевих органів влади і самоврядування. Закон України від 3 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. - № 22, ст.144.

12

яким було введено інститут«Просільськогомісцеве,самоврядуванняселищного, міськоговУкраїніголови» , а також розділено посади голови районної і обласної рад та глави районноїіобласноїдержавнихадміністрацій.

Безперечно, з прийняттям Конституції та Закону України «Про місцевесамоврядуваннявУкраїні»зробленоважливікрокинашляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування у нашій державі. Разом з тим, варто зазначити, що базові принципи місцевого самоврядування сформульовані в Європейській

6.Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 18 травня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. - № 18, ст. 33.

7.Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. - № 30, ст.141.

8.Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 21.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 24, ст.170.

13

джатисьвласнимикоштами,достатнімидляздійсненняїхфункційта повноважень(ст.9).

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов’язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві основніпринципи,щогарантуютьсамостійністьмісцевоївлади.

9. Європейська Хартія про місцеве самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні – К., 1994. – Вип..1/2 (6/7). – с.71.

14

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Країни-члени Ради Європи, серед них і Україна, вже зробили істотні кроки у напрямі досягнення цілей цього документа, який є гарантом і дієвим інструментом демократизації усіх країн Європейськогоспівтовариства.

ОсновнийЗаконнашоїдержави(ст.7) стверджує:«ВУкраїнівизнається і гарантується місцеве самоврядування». Закон України «Про місцевесамоврядуваннявУкраїні»(ст.2),відповіднодоКонституції,визна-

чає поняття місцевого самоврядування, як гарантоване державою

право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кіль-

кохсіл,селища,міста–самостійновирішуватипитаннямісцевого

Задля справедливості зазначимоЗаконів, щоУкраїниу порівнянні. з так званим

значеннявмежахКонституціїінститут радянським періодом, коли місцевого самоврядування взагалі

не визнавався, нині на найвищому, тобто конституційному рівні його визнано і гарантовано. Однак, варто зауважити: за період після прийняття Конституції України та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» можна було б зробити набагато більше у напрямку розвитку і зміцнення місцевого самоврядування в нашій державі, якби на те була добра воля керівництва держави. Проте, окрім проголошуваних час від часу декларацій, конкретних і дієвих кроків щодо зміцнення і розвитку місцевогосамоврядування,нажаль,заостаннірокимайженемає.

Верховна Рада так і не спромоглась до цих пір прийняти закони про комунальну власність, про територіальну громаду, про статус сільських, селищних, міських голів, лише у першому читанні розглянула новуредакціюзакону«ПромісцевесамоврядуваннявУкраїні»тавнесла деякізмінидочинногозакону.

Активна дискусія велась теоретиками і практиками місцевого самоврядування щодо проекту концепції державної регіональної політики, яка врешті була затверджена Указом Президента України, але з неї було вихолощено бажаний реформаторський зміст. Кілька років велась робота у Верховній Раді над проектом програми державної підтримки місцевого самоврядування, на яку також покладались певні надії справжніх прихильників місцевого самоврядування.Аледоїїзатвердженняупарламентітакінедійшло.Натомість

15

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

така програма також була затверджена Указом Президента. Проте, зазначені документи майже нічого не змінили у системі місцевого самоврядування.

З’явилася надія на кардинальні зміни і справжні реформи після так званої «помаранчевої революції». В першому «помаранчевому» Уряді було введено посаду віце-прем’єр-міністра з адміністративнотериторіальної реформи, яку обійняв Роман Безсмертний. Але з оглядунате,щоостаннійніколиворганахвладинамісцевомурівніне працював,жодногодосвідууційцаринінемав,атомупо-дилетанськи підійшов до вирішення цієї надзвичайно складної, комплексної, системноїреформиі«успішно»проваливїї,щозветься,настарті.

А чи є потреба нині вживати якихось конкретних заходів щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування в Україні? Безперечно. Про це нам постійно нагадує Рада Європи, членом якої є наша держава. Ратифікувавши у 1997 році Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе у цій сфері низку зобов’язань, якіуповніймірідоцихпірневиконала.Недовершенимзалишається місцеве самоврядування на районному і обласному рівні, оскільки радинемаютьсвоїхвиконавчихструктур;нерозмежованіналежним чиномповноваженняміжорганамимісцевогосамоврядуваннярізних рівнів,атакожміжнимитамісцевимиорганамивиконавчоївлади;не врегульованим залишається питання управління комунальним майном, не визначено правовий статус об’єктів спільної власності територіальнихгромад;ненакористьмісцевогосамоврядуваннярозмежовано землі державної та комунальної власності; місцеві бюджети не забезпечені достатніми джерелами їх наповнення; законодавчо не визначеностатус,функціїіповноваженнятериторіальнихгромад,які є базовим елементом системи місцевого самоврядування. Нарешті, в Україні не забезпечено реалізації у повній мірі на практиці основоположних принципів місцевого самоврядування, передбачених ЄвропейськоюХартієюмісцевогосамоврядування,якимиє

, та органів місцевогоорганізасамоврядуванняційна прав, проващо вжефінансйшлосява. автономіяПерелік не вирішених проблем можна продовжувати.

16

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Разомзтимвартозазначити,щоВерховнаРадаУкраїничетвертого скликання ухвалила проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” (реєстраційний № 3207-1), яким було передбачено суттєві зміни у системі влади на місцях, особливо на районному та обласномурівнях.Важливенововведенняцьогозаконопроектустосується дефініції місцевого самоврядування. Уточнена редакція статті 140 Конституції, яка містить цю дефініцію, у цьому законопроекті звучить так: „Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села, селища чи міста або добровільного об’єднання- самостійнотериторіальнувирішуватигромадупитанняжителівмісцевогокількохзначеннянаселенихвмежахпунктівКонсти- туції і законів України.” Чинна редакція цієї статті передбачає добровільне об'єднання у територіальну громаду лише жителів кількох сіл. Хоч на практиці безліч випадків, коли в одну громаду об'єднані жителііселищ,імістурізнихконфігураціях.Такіоб'єднаннянаразіє неконституційними.

Законопроектом передбачалося, що на районному і обласному рівнях практично вся влада буде зосереджена в органах місцевого самоврядування, оскільки районні державні адміністрації взагалі не передбачаються, а обласні - матимуть зовсім інші функції, які більш детально будуть прописані у новій редакції закону про місцеві державні адміністрації. Скоріш за все, це будуть контрольно-наглядові функції щодо органів місцевого самоврядування, координуючі щодо тих органів державної виконавчої влади, які залишаться на обласному рівні (органи внутрішніх справ, податкової, природоохоронної служб тощо), та деякі інші функції, які не можна передати органам місцевогосамоврядування.Передбачалисяідеякііншізміни.Законопроект двічі отримував загалом позитивний висновок Конституційного Суду України. Але, на жаль, Верховна Рада України так і не спромоглася проголосувати за нього конституційною більшістю голосів (300) ізаконопроектзалишивсянереалізованим.

Задля справедливості зазначимо, що Уряд на чолі з Ю. Тимошенко спромігся затвердити своїм розпорядженням від 29.07.09 №900 Концепцію реформи місцевого самоврядування. На її реалізацію розроблено заходи, які передбачають, зокрема, розробку низки

17

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

проектівзаконів:«Проадміністративно-територіальнийустрійУкра- їни»(якогодосінемає),«ПромісцевесамоврядуваннявУкраїні»(нова редакція),«Промісцевідержавніадміністрації»(новаредакція),«Про внесення змін до Конституції України» (в частині запровадження виконавчихорганіврайоннихтаобласнихрадізміниприродимісцевих державних адміністрацій), «Про комунальну власність та спільну власність територіальних громад», «Про податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки», «Про місцеві податки і збори» тощо. КрімцьогопередбаченорозробкуцілоїнизкипроектівпостановКабінету Міністрів України, реалізацію організаційних, інформаційних та навчальних заходів. Однак новий Уряд на чолі з М.Азаровим цю концепціюізаходиневиконує,іншихнерозробивінеухвалив.

Були неодноразові спроби і з боку Президента України В.Ющенка ініціювати необхідні зміни до чинної Конституції України, якібдализмогудецентралізувативладуіреформуватимісцевесамоврядуваннязметоюйогозміцненняірозширенняможливостейвирішуватипитаннямісцевогозначення.

Проте внаслідок непослідовності, відсутності політичної волі і системних спільних зусиль президента, парламенту і уряду нашої держави все обмежилося пустопорожніми лукавими розмірковуваннямипронеобхідністьреформуваннявладизагаломімісцевогосамоврядуваннязокрема.

Президент В.Янукович поки що жодних конкретних кроків не зробив у напрямку реформування місцевої влади загалом і місцевого самоврядуваннязокрема.

18

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства,

19

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст. 26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов’язки, як і громадяни України, за винятком,встановленимчиннимзаконодавством.

У пункті 1 ст. 6 зазначеного закону чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазна-

чається,щотериторіальнагромадасела,селища,містаєпервин-

20