Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
К финансовым правонарушениям относятся переплаты и
незаконные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия) в казенных учреждениях и вместе с тем неэффективное использование бюджетных средств.
Статьей 34 БК РФ закреплен принцип результативности и
эффективности использования бюджетных средств. Содержание
принципа заключается в том, что при составлении и исполнении
бюджетов участниками бюджетного процесса
в рамках установленных им бюджетных полномочий достигаются в максимальном
объеме заданные результаты с использованием наименьшего объема средств или достигается наилучшей результат с использованием определенного бюджетом объема средств.
Основываясь на судебной практике, следует обратить внимание на то, что возможны случаи установления ежемесячной фиксированной выплата депутатам независимо
от понесенных ими
расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и
без представления документов, подтверждающих сумму понесенных расходов.
Таким образом, органом местного самоуправления установлена ничем не обусловленная обязанность по выплате депутатам
надбавки компенсационного характера независимо от понесенных ими расходов, что приводит к нарушению в сфере бюджетного процесса
, а также к нарушению принципа эффективности
использования бюджетных средств, установленного статьей 34
Бюджетного кодекса РФ
1
.
Основываясь на приведенных выше нормах неэффективным
использованием бюджетных средств признаются: недостижение
заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств; достижение результата с
большими, чем это было возможно, затратами; завуалированный
расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
1
Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 22.06.2016
№ 83—АПГ16—4 «Об оставлении без изменения решения Брянского областного суда от 29.02.2016, которым удовлетворен административный
иск об оспаривании п. 2.2 Положения о гарантиях депутатов Брянского
городского Совета народных депутатов, принятого решением Брянского
городского Совета народных депутатов от 29.04.2009 № 45»// СПС Консультант.
261
Следующим направлением исследования является выявление
критериев оценки эффективности финансово-хозяйственной
деятельности.
Применение статьи 34 БК РФ вызывает затруднения, обусловленные отсутствием при управлении бюджетными средствами
правовых механизмов доведения распорядителями бюджетных
средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности.
В связи с этим оценить достигнут результат деятельности конкретного учреждения или нет, возможно только
в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, доведены в
количественных и качественных показателях
1
.
Примером результативности, например в сфере образования,
являются такие показатели деятельности исполнительной власти
субъекта РФ, как:
• удельный вес выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый
государственный экзамен;
• удельный вес среднемесячной номинальной начисленной
заработной платы учителей государственных (муниципальных)
общеобразовательных учреждений в среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в
сфере
экономики региона;
• средняя наполняемость классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;
• средняя стоимость содержания одного класса в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в
субъекте РФ;
• расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на
общее образование (тыс. руб.)
2
1
См.: Пономарева К. А. Бюджетно-правовая ответственность в Рос-
сийской Федерации и Федеративной Республике Германия. Автореферат.
… канд. юрид. наук. Омск. С. 20.
2
См.: Гинзбург И. В. Правовое регулирование бюджетных расхо-
дов на среднее общее образование в Российской Федерации и ее субъектах// Финансовое право. 2014. № 6. С. 25; Образование: закон и гражданин/ С. В. Барабанова, А. В. Богданова, З. П. Дащинская и др.; под ред.
А. Н. Козырина. М.: Редакция «Российской газеты». 2015. Вып. 17. 176 с.
262
Законодательно не закреплено определение эффективности,
а так же отсутствуют критерии ее оценки, следовательно, подтвердить (обосновать) эффективное использование бюджетных
средств, выделенных государственным (муниципальным) учреждениям, представляется затруднительным. В связи с этим на
практике применяются субъективные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств исходя из опыта проверяющего сотрудника контрольного органа.
Выводом
промежуточного характера из приведенного выше
анализа могло бы стать предположение о том, что жесткая классификация бюджетных нарушений в Бюджетном кодексе РФ или Кодексе об административных правонарушениях РФ далеко не всегда способствует поддержанию финансовой безопасности как в
силу совершения комплексных (многовидовых) правонарушений,
так и в силу возможности их «
полифонической» квалификации —
относимости одновременно и к административным правонарушениям и к преступлениям и к сфере организационного воздействия,
не являющегося юридической ответственностью.
В целях повышения степени финансовой безопасности России целесообразно дать классификацию правонарушений в бюджетной сфере применительно к деятельности органов власти, поскольку с их деятельностью прежде всего связаны недостатки
в
бюджетной сфере. Например, несвоевременная передача бюджетных средств в другие бюджеты или государственные учреждения
могут иметь такие же по объему негативные последствия как и
определенная кража бюджетных средств.
Для противодействия нарушениям бюджетного законодательства важно также усилить меры по минимизации бюджетных нарушений путем усиления мер предварительного контроля.
Предлагается
установить обязательную независимую экспертизу
проектов бюджетных программ.
Для финансовой безопасности огромное значение имеет состояние налоговой сферы, ее организация и степень реализуемости налогового законодательства. В данном случае остановимся
на характеристике налоговых правонарушений и возможностей
их минимизации.
Понятие «налоговое правонарушение» является родовым
понятием, объединяющим несколько видов правонарушений.
263
Некоторые из них предусмотрены Уголовным кодексом и носят
характер уголовного преступления, другие — Кодексом об административных правонарушениях, иных актах административного
законодательства и носят характер административных правонарушений, третьи зафиксированы в Налоговом кодексе и соответственно носят характер финансовых или собственно налоговых
правонарушений, как их именует сам Налоговый кодекс.
Налоговые правоотношения носят
имущественный характер,
правонарушения в данной сфере всегда наносят вред государству
и всему обществу в целом.
Налоговым правонарушением финансово-правового характера признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или
бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц,
за которое Налоговым кодексом Российской Федерации установлена ответственность (ст. 106 НК РФ)1.
Согласно ст. 106 HК РФ налоговым правонарушением признается совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое HК РФ
установлена ответственность.
Юридические признаки налогового правонарушения:
1) противоправность деяния — налоговое правонарушение
представляет собой деяние, нарушающее нормы законодательства
о
налогах и сборах.
2) виновность — налоговое правонарушение совершается ви-
новно (умышленно или по неосторожности).
3) наказуемость деяния — совершение налогового правона-
рушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде
налоговых санкций.
Согласно п. 1 ст. 110 НК РФ налоговое правонарушение мо-
жет быть совершено умышленно или по неосторожности.
Виновность лица, допустившего нарушение налогового законодательства, исключается, если это лицо на момент совершения
противоправного деяния было невменяемым.
1
См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права
Российской Федерации/ под ред. проф. д. ю.н. А. Н. Козырина. — Система ГАРАНТ, 2009.
264
Налоговая ответственность имеет две формы реализации: по-
зитивную и негативную.
Позитивная форма реализации права заключается в том, что
субъекты налогового права осознают смысл и значение собственных поступков, согласовывают их со своими обязанностями. Позитивная ответственность основывается на добросовестности и
социальной справедливости
1
.
Нарушения норм налогового права обусловливают существование негативной налоговой ответственности.
Налоговая ответственность существует в двух формах: карательной (штрафной) и правовостановительной (компенсационной). Карательные механизмы в налоговой ответственности
существуют параллельно с правовостановительными, поскольку
государству важно не только наказать нарушителя налогового законодательства, но и восстановить публичные имущественные
интересы, компенсировать возникший
ущерб2.
По мнению В. А. Кинсбурской «все нарушения законодательства о налогах и сборах подразделяются на три вида: собственно налоговые правонарушения (как разновидность финансовых
правонарушений); нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащие признаки административного правонарушения
(налоговые проступки); нарушения законодательства о налогах
и сборах, содержащие признаки преступления (налоговые преступления
). При такой классификации позволительно говорить о
трех видах юридической ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, соответственно налоговой (как разновидности финансовой), административной и уголовной»
3
.
В гл. 16 НК РФ закреплен перечень видов налоговых правона-
рушений и установлена ответственность за их совершение.
В ст. 114 НК РФ установлено, что налоговая санкция является
мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. Налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде
денежных взысканий (штрафов) в размерах, предусмотренных гл.
16 и 18 НК РФ.
1
См.: Крохина Ю. А. Ука з. соч. С. 175.
2
См.: Крохина Ю. А. Ука з. соч. С. 542—543.
3
Кинсбурская В. А. Система ответственности за нарушения законо-
дательства о налогах и сборах.// Налоги (газета). — № 12, 2008. — С. 2.
265
Как указано в п. 2 ст. 114 НК РФ, налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) в
размерах, предусмотренных статьями гл. 16 НК РФ, которая устанавливает виды налоговых правонарушений и ответственность за
их совершение.
Ответственность за административные правонарушения в
области налогов и сборов установлена ст. ст. 15.3—15.9 и 15.11
гл. 15 «Административные
правонарушения в области финансов,
налогов, сборов, рынка ценных бумаг» КоАП РФ. Данный перечень составов административно наказуемых нарушений законодательства о налогах и сборах определен Высшим Арбитражным
1
Судом РФ
.
Налоговым преступлениям являются лишь те деяния, которые
непосредственно посягают на отношения, возникающие в связи с
уплатой налогов и сборов в бюджет и государственные внебюджетные фонды (ст. ст. 198—199.2 УК РФ).
Рассмотрим подробнее некоторые виды ответственности за
нарушение законодательства о налогах и сборах.
Перечень налоговых правонарушений, а также мера ответственности
за их совершение раскрыты в разд. VI «Налоговые
правонарушения и ответственность за их совершение» НК РФ.
Общие условия привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения приведены в ст. 108 НК РФ.
В статье 109 НК РФ перечислены обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Налоговым законодательством предусмотрен перечень
обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 112
НК РФ).
Например, тяжелое финансовое положение больницы, а именно недостаточность бюджетного финансирования нужд больных,
было признано судьями СЗО в качестве смягчающего вину обсто-
1
См.: Пункт 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// Вестник ВАС РФ. — 2003. — № 3.
266
ятельства (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.02.2011 № А44—3627/2010)
1
.
В Постановлении от 08.12.2010 № Ф09—10131/10—С3 в качестве смягчающего ответственность признано то обстоятельство,
что уплата штрафа в требуемом инспекцией размере приведет к
невозможности уплаты текущих платежей в бюджет, выполнения
обязательств перед работниками и контрагентами и невозможности дальнейшей деятельности учреждения
2
.
В соответствии с п. 2 ст. 114 НК РФ налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов).
С. Г. Пепеляев указывает на то, что не всякое нарушение налогового законодательства может быть основанием для привлечения
лица к юридической ответственности»
3
. Следовательно, только
установление и доказанность в деянии лица всех признаков налогового правонарушения позволяют квалифицировать это деяние
как налоговое правонарушение и применить к виновному меры
государственного принуждения предусмотренные НК РФ и не
всякое деяние, за которое законодательством о налогах и сборах
установлена ответственность, можно назвать налоговым правонарушением. С. Г.
Пепеляев, комментируя ст. 106 НК РФ, обращает
внимание на то, что «актом законодательства о налогах и сборах
может быть установлена ответственность как за налоговые правонарушения, так и за правонарушения, хотя и не налоговые, но так
или иначе затрагивающие нормы законодательства о налогах. Например, ст. 128 НК РФ устанавливает ответственность за неявку
или уклонение от явки без уважительных причин лица, вызванного по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, ст.
129 НК РФ установлена ответственность эксперта, переводчика
или специалиста за отказ от участия в налоговой проверке, за дачу
заведомо ложного заключения, за ложный перевод. Очевидно, что
эти правонарушения препятствуют реализации норм налогового
1
Система ГАРАНТ.
2
Там же.
3
Пепеляев С. Г. Комментарий к главе 15 «Общие положения об от-
ветственности за совершение налоговых правонарушений» Части 1 НК
РФ// Ваш налоговый адвокат. 2000. № 1. С. 32.
267
законодательства, однако являются правонарушениями против
порядка управления, правосудия»
1
.
Приведенное мнение обосновывается исключительно теоретическими доводами, так как исходя из буквального смысла положений ст. 106, 128 и 129 НК РФ, противоправные деяния в форме
неявки или уклонения, а также отказ от участия в налоговой проверке и др. являются именно налоговыми правонарушениями
2
.
Согласно ст. 106 НК РФ налоговое правонарушение понимается как виновно совершенное противоправное (в нарушение
законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за
которое налоговым законодательством установлена ответственность.
Ю. А. Крохина выделяет три юридических признака налогового правонарушения: противоправность, виновность, наказуемость3.
Основываясь на ст. 106 НК РФ, а также с учетом доктринальных представлений, к признакам налогового правонарушения как
самостоятельной категории относятся:
1) действие (действия) или бездействие;
2) противоправное деяние, которое нарушает нормы законо-
дательства о налогах и сборах;
3) вредоносное деяние, которое сопровождается причинени-
ем вреда или наличием угрозы его причинения;
4) виновное
деяние;
5) наказуемое деяние.
Представляются несостоятельным определение налогового
правонарушения через его особенности. Так, С. В. Бобков, характеризуя налоговое правонарушение, выделяет так его особенности: противоправность, виновность, выраженность в деянии, воз-
1
Пепеляев С. Г. Общие положения об ответственности за соверше-
ние налоговых правонарушений (комментарий к главе 15 части первой
Налогового кодекса РФ)// Налоговый вестник. 2000. № 1. С. 13.
2
См.: Арсланбекова А. З. Налоговые санкции в системе мер финан-
сово-правовой ответственности. Диссертация канд. … юрид. … наук.
Махачкала. 2001. С. 98.
3
См.: Крохина Ю. А. Финансовое право. М., 2008. С. 165.
268
можность применения налоговых санкций1. Однако перечисленное является признаками налогового правонарушения, которые
ему присущи, как и любому противоправному деянию.
Переход к рынку породил целый комплекс новых для экономики России проблем, в том числе связанных с кардинальным
изменением характера взаимоотношений между налогоплательщиками и государством. В настоящее время нерешенность этих
проблем превратилась в серьезную
угрозу финансово-экономической стабильности российского общества, недооценивать которую просто преступно. Тем более что в условиях рыночных отношений организованная преступность получила возможность легализовать значительную часть теневого капитала, включить его
в товарно-денежный оборот и извлекать сверхприбыль, прилагая
основные усилия к тому, чтобы вывести получаемые доходы изпод контроля
государства.
Состояние и характер преступлений в сфере налогообложения таковы, что уже следует говорить о возникновении налоговой преступности. Понятие «налоговая преступность» наряду с
такими понятиями, как «валютная преступность», «таможенная
преступность», прочно вошли в понятийный аппарат ученых и
практических работников, правоохранительных и контролирующих органов, Но глубокому научному изучению налоговая
преступность как общественно значимая проблема учеными не подвергалась.
Налоговые преступления выделяются в группу таковых на
основе признаков, отражающих специфику сфер жизнедеятельности (в данном случае — сферы налогообложения) общества,
в котором они совершаются. Налоговой преступности присущи
следующие характерные особенности: причинение значительного ущерба экономическим интересам государства; своеобразие
совершения противоправного деяния
; высокая латентность налоговых правонарушений; оказание негативного влияния на значительную часть населения
2
.
1
См.: Бобков С. В. Часть первая НК РФ: налоговые правонарушения
и ответственность за их совершение// Налоговый вестник. 2008. № 12.
С. 12.
2
См., например: Акопджанова М. О. Способы совершения налого-
вых преступлений и личность налогового преступника// Налоги. 2011.
269
Масштабы налоговой преступности в России сегодня представляют собой реальную угрозу экономической безопасности
государства.
Наиболее частным налоговым правонарушением является
уклонение от уплаты налогов. Под способом уклонения от уплаты налогов следует понимать совокупность действий (действие)
от имени юридического и (или) физического лица, а также должностных лиц, направленных на умышленную неуплату
предусмотренных законодательством налогов. Он может включать в себя
как простое невыполнение нормы налогового законодательства,
так и совершение каких-либо действий, тесно связанных с нарушением налогового законодательства, а также действий, не квалифицированных в настоящее время как нарушение налогового
законодательства, но повлекших за собой неуплату необходимых
налогов в бюджет
1
. В соответствии с данным определением спо-
соб уклонения от уплаты налогов может содержать деяние, не сопровождаемое нарушением налогового законодательства, но влекущее за собой фактическое уклонение от уплаты налогов. Одно
и то же налоговое правонарушение (факт совершения нарушений
налогового законодательства, зафиксированный в ходе налоговой
проверки) может содержать один или
несколько способов уклонения. Способы уклонения от уплаты налогов целесообразно группировать по видам налогов, объектам налогообложения и их составляющих категорий.
Сфера налогообложения имеет принципиальное значение для
обеспечения экономической безопасности государства, а следовательно, правонарушения в ней могут нанести существенный
ущерб государству. Как отмечает И. И. Кучеров, «в современных
условиях
налоги являются главным источником бюджетных до-
ходов... При этом налоговая политика практически не учитывает
№ 2. С. 24; Акопжанова М. О. Криминологическая характеристика налоговой преступности// Налоги и налогообложение. 2011. № 10. С. 68;
Арсеньева Н. В. Ответственность за грубое нарушение ведения правил
бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности: налоговый и административно-правовой аспекты// Налоги. 2011. № 2. С. 21.
1
См.: Брызгалин А. В., Чуменко О. В., Симонов М. В., Королева М. В.,
Смирнов Д. А., Церенов Б. В., Орел А. Е., Чермянинов Д. В. Из практики
налогового консультирования: налогообложение и учет сложных хозяйственных операций// Налоги и финансовое право. 2009. № 8. С. 212.
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]