Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
3.5. ИММУНИТЕТ БЮДЖЕТА
КАК МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ БЮДЖЕТНЫХ РЕСУРСОВ
Рассмотрение судами споров, возникающих из бюджетных
и иных, сопутствующих им, финансовых, гражданских правоотношений, предполагающих обращение судебного взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы России для исполнения
финансовых обязательств, связано с применением такой юридической категории, как «иммунитет бюджета».
1. «Иммунитет бюджета» как юридическая категория
имеет
особую правовую природу. Она выражает механизм защиты бюджетного фонда, точнее, права на бюджет — права, входящего в
содержание бюджетно-правового статуса государства и публично-правовых образований. В таком смысле, согласно бюджетному
законодательству России, иммунитет бюджета подразумевает, что
средства из бюджета могут быть взысканы исключительно на основании акта суда
(арбитражного — в случае соответствующей
подведомственности), на основании которого на уполномоченное
государственное (муниципальное) учреждение возлагается обязанность выплатить бюджетные средства субъекту, в пользу которого «состоялось» судебное решение (п. 1 ст. 239 БК РФ). П. 1
ст. 239 БК РФ, нацеленный на установление правовых основ иммунитета бюджета, следует применять в совокупности с требова-
п. 2 этой же статьи БК РФ, закрепляющим запрет на обра-
нием
щение взыскания на бюджетные средства службой судебных приставов, а также гл. 24.1 БК РФ, предусматривающей особенности
исполнения актов судов по обращению этих взысканий.
Таким образом, бюджетное право России иммунитет бюджета в общем виде провозглашает через установление судебного
порядка (арбитражного — в
случае соответствующей подведомственности споров)обращения взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы РФ и особого порядка исполнения судебных
актов, принятых по спорным бюджетным и иным правоотношениям, связанным с взысканием бюджетных средств. Имеет место
установление нормативных правил процессуального характера
БК РФ, относящимся к непроцессуальным нормативным правовым актам. Это отвечает
складывающимся тенденциям целесоо-
361
бразности закрепления процессуальных норм непроцессуальными нормативными актами
1
.
Согласно теории права, закрепление воли законодателя в
нормативных правовых актах должно осуществляться с учетом
особенностей тех мотивов, на формулирование которых направлены данные юридические нормы
тываются на основе анализа тенденций общественного развития
2
; а нормативные акты разраба-
3
В связи с этим целесообразно охарактеризовать предпосылки
включения в бюджетное законодательство России положений анализируемого содержания в сопоставлении их с практикой арбитражных судов по применению норм бюджетного права.
Общепризнанно, что судебная деятельность наиболее «вероятно обеспечивает» соблюдение принципа законности, столь важного для конфликтных бюджетных правоотношений. В юридической
науке принцип законности трактуется как общеобязательное
требование соблюдать законодательство, основанные на нем подзаконные нормативные правовые акты; верховенство и единство
закона; равенство субъектов правоотношений перед законом и судом, обеспечиваемые неотвратимостью юридической ответствен-
4
ности
.
Эти выводы нашли подкрепление в связи с провозглашением
законом общеобязательности судебных актов. В п. 1—2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1—ФКЗ (ред.
от 03.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации»
5
за-
креплено, что вступившие в законную силу постановления судов,
их законные распоряжения являются обязательными для всех без
исключения органов государственной власти, органов местного
.
1
См.: Чечина Н. А. Ука з. соч. С. 96.
2
См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социали-
стическом государстве. М., 1966. С. 6.
3
См.: Галесник Л. С. Нормы права и практика коммунистического
строительства// Вопросы общей теории советского права: сборник статей/ Под ред. С. Н. Братуся. М., 1960. С. 29.
4
См.: Байтин М. М. О принципах и функциях права: новые момен-
ты// Правоведение. 2000. № 3. С. 7; Малеин Н. С. Гражданский закон и
права личности в СССР. М., 1981. С. 71; Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966. С. 11.
5
СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7572; 2014. № 6.
Ст. 549.
362
самоуправления, должностных лиц, подлежат неукоснительному
исполнению на всей территории России. Неисполнение постановления суда влекут юридическую ответственность, согласно федеральным законам.
Акты иных органов власти, помимо судебных, не всегда носят
общеобязательный характер, во многих случаях игнорируются, в
силу чего обеспечение принципа законности становится затруднительным в правоприменительной практике. Поэтому считается,
что
благодаря установленному законом механизму принудительного исполнения решений судов о взыскании средств из бюджета
взыскатель получает «приоритет перед «нормальным» получателем бюджетных средств. Для похода в суд требуется гораздо меньше аргументов, чем для обоснования бюджетной заявки, а исполняется судебное решение в приоритетном перед другими расходами порядке»
1
. Это высказывание относится к подаче исковых
заявлений в суды, в том числе арбитражные, рассматривающие
споры, предполагающие взыскание средств из бюджета, с учетом
правил подведомственности.
Приведенное высказывание удачно отражает преимущества
взыскания бюджетных средств в судебном порядке, связанным с
реализацией иммунитета бюджета, перед «бесспорным» — внесудебным. Закон предусматривает и перечень оснований (закрытый)
для изъятия бюджетных средств во внесудебном порядке (ст. 93.3,
93.4, 193.6, 42.2, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 БК РФ). Следовательно, установление в законе иммунитета бюджета, характерное для
российской взаимосвязанной судебной и финансовой практики,
не имеет абсолютное значение.
В принципе, в установлении порядка обращения взыскания на
бюджетные средства на уровне разрешения споров судами нет ничего специфичного, приемлемого исключительно
для бюджетных
и иных, связанных с ними, правоотношений, подразумевающих
взыскание денежных средств из бюджета. Речь, по сути, идет о
защите института собственности. Конституция РФ провозглашает
особые гарантии защиты собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35).
1
Комягин Д. Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источ-
никам финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры// Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых
исследований. Том 2. М., 2007. С. 470—504// СПС.
363
И хотя ее положения устанавливают эти гарантии безотносительно к бюджету, следует учитывать, что денежные средства государства и публично-правовых образований, сосредоточенные в «их»
бюджетах, являются частью казны, а, значит, публичной — государственной, муниципальной — собственностью. Право государственной, муниципальной собственности, в том числе на бюджет,
подлежит равной защите, как и
право собственности частных лиц.
Поэтому следует учитывать закрепленное Конституцией РФ ограничение, согласно которому «никто не может быть лишен своего
имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35).
Следовательно, положения Конституции РФ, равно как и актов гражданского законодательства, предусматривающие право
государственной и муниципальной собственности, представляют для бюджетных правоотношений,
в том числе выступающих
предметом спора, известную значимость. Финансовое право, будучи отраслью публичного права
1
, регулирует осуществление пу-
бличной власти в целях юридико-организационного обеспечения
финансовой деятельности государства и публично-правовых образований. Для ее нормального осуществления необходимо законодательно установить механизм защиты права на бюджет, подразумевающий совокупность прав имущественного характера,
связанных с владением, пользованием, распоряжением бюджетом
как частью казны государства и публично-правовых
образований2.
Таким образом, важнейшей предпосылкой установления бюджетным правом иммунитета бюджета выступает целесообразность
юридического регулирования защиты бюджета как централизованного денежного фонда, казны, связанных с ним имущественных и организационных правоотношений. Установление ограничений в связи с обращением взыскания на бюджетные средства в
виде иммунитета бюджета продиктовано целями исключить веро-
1
О публичных отраслях права см.: Дорохин С. В. Деление права на
публичное и частное. М., 2008; Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве// Правоведение. 1994. № 5/6. С. 53—54.
2
Об имущественных правах и соответствующих им отношени-
ях см.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.,
2001; Корецкий В. И. Гражданские права и правоотношения в СССР. Ду-
шанбе, 1967. С. 15. См. также: Андреев Ю. Н. О казне как категории част-
ного (гражданского) и публичного (финансового) права// Налоги. 2012.
№ 3. С. 29—35.
364
ятность необоснованного расходования бюджетных средств при
исполнении бюджета, усиления взаимоувязки исполнительных
процедур применительно к судебным актам и процедур бюджетного процесса, взаимоувязки разноотраслевого законодательства
в сферах судопроизводства, исполнительного производства.
Высокий уровень конфликтности бюджетных и связанных с
ними правоотношений, опосредующих формирование и использование бюджетов государства и публично-правовых образований, на
что обращалось внимание в гл. 1, во многих случаях выступает предпосылкой, юридической основой для предъявления в
адрес уполномоченных субъектов требований, дезорганизующих
отношения по накоплению и использованию бюджетных средств.
Зачастую взыскание бюджетных средств связано даже не с фактами прямого нарушения бюджетного законодательства задействованными субъектами, а с потребностями финансового обеспечения реализации прав и свобод граждан. Например, в условиях
сложной социально-экономической обстановки в России получили распространение юридически обоснованные иски бывших работников ликвидированных организаций, учреждений промышленной сферы (угольной, добычи полезных ископаемых и др.) к
администрациям муниципальных образований о предоставлении
денежных средств в форме жилищных субсидий, при этом в
федеральном бюджете не были предусмотрены средства на финансирование материальных требований, удовлетворенных судами
и, как следствие — изложенных в исполнительных документах
1
В современный период также уже предусмотренные нормативными актами расходные обязательства не могут быть существенно
сокращены вследствие своей социально-экономической необходимости, что подчеркнуто в Бюджетном послании Президента РФ
Федеральному Собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в
2013—2015 годах»
2
. В условиях противоречивости нормативной
базы и политики, целесообразности взаимосвязанного примене-
.
1
По материалам: Лермонтов Ю. М. О применении статьи 242.2
БК// Бюджетный учет. 2008. № 5// СПС. Судебная практика по данным вопросам: Постановление ФАС Поволжского округа от 22.03.2005
№ А72—5549/03—Г362// СПС; Постановление ФАС Уральского округа
от 19.07.2010 № Ф09—5481/10—С2 по делу № А60—45269/2009—С12//
Там же.
2
СПС.
365
ния норм права разной отраслевой предназначенности (бюджетное право, гражданское право, право социального обеспечения и
др.) должное применение норм бюджетного права, формулирующего юридические основы выполнения публичных финансовых
обязательств, усложняется.
Отмеченное предопределяет значимость установления законом особого механизма обращения взысканий на бюджетные
средства, универсального для всех бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации. С одной стороны, это соответствует
правилам судопроизводства, распространяющимся на всех лиц,
обратившихся в суд, ответчиков и заинтересованных лиц (в качестве вторых, применительно к нашему исследованию, выступают
публично-правовые образования в лице уполномоченных финансовых органов, чьи права и обязанности устанавливаются бюджетным законодательством с привязкой к конкретному бюджету,
подлежащему защите). С другой стороны, «единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», следуя
буквальному толкованию бюджетного законодательства, является
слагаемым содержания принципа единства бюджетной системы
РФ, подлежащего применению относительно всех бюджетов в ее
составе (ст. 29 БК РФ). В арбитражной практике распространены
дела по
как из бюджета Российской Федерации
ектов РФ
искам о принудительном взыскании бюджетных средств
1
2
и муниципальных образований3.
, так и из бюджетов субъ-
1
Например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от
22.01.2013 по делу № А28—4705/2012// СПС; Постановление ФАС Вол-
го-Вятского округа от 04.02.2013 по делу № А28—9211/2012// Там же;
Постановление ФАС Московского округа от 11.02.2013 по делу № А40—
5957/12—25—28// Там же.
2
Например: Постановление ФАС Уральского округа от 31.01.2013
№ Ф09—13797/12 по делу № А50—20039/11// СПС; Постановление ФАС Уральского округа от 14.02.2013 № Ф09—13796/12 по делу
№ А50—8192/12// Там же; Постановление ФАС Центрального округа от
30.01.2014 по делу № А09—304/2013// Там же.
3
Например: Постановление ФАС Поволжского округа от 05.02.2013
по делу № А57—25539/2011// СПС; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.09.2012 № Ф03—4061/2012 по делу № А24—
5736/2011// Там же; Постановление ФАС Северо-Западного округа от
05.02.2013 по делу № А42—5301/2011// Там же.
366
Исходя из смысла законодательства, механизм обращения
взыскания на бюджет основан на отказе от «услуг» судебных приставов-исполнителей в исполнении соответствующих судебных
решений. Вне сомнения, бюджетное законодательство России пошло по этому пути в связи со, своего рода, несовместимостью исполнительного производства, осуществляемого в лице судебных
приставов и процедур получения денежных
средств из бюджета в
режиме рассматриваемого принудительного взыскания, «доказанной» опытом функционирования бюджетов бюджетной системы
РФ, практикой финансовых органов, наделенных бюджетными
полномочиями.
У специалистов-практиков, представителей финансовых органов сложилось убеждение о пагубных последствиях вмешательства судебных приставов в процедуры функционирования,
использования бюджета, проявившихся в массовом порядке. Как
замечено, арест
счета бюджета приводил к парализации его исполнения в целом, блокировалось финансирование не только
бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в
бюджетных учреждениях
1
. Наряду с этим, в случаях, когда имела
место задержка в выплате бюджетных средств, согласно постановлениям судебных приставов — а выполнение ими возложенных на них полномочий в текущей деятельности также не лишено
недостатков — это приводило к возникновению дополнительных
задолженностей в части предоставления из бюджета средств, как
следствие — стимулировало новые судебные
процессы с последующим вынесением судами, в том числе арбитражными, актов
о взыскании бюджетных средств. Складывалась ситуация, что работа судебных приставов оказывала дезорганизующее влияние на
ход бюджетного процесса, функционирование финансовых органов в части бюджетного планирования и использования бюджетных средств, при этом судебные приставы в таком смысле не яв
-
1
Комягин Д. Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и ис-
точникам финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры//
Центр публично-правовых исследований. 2007// СПС; Суворова И. М.,
Мирза Л. С. Правовое развитие исполнения судебных актов по обраще-
нию взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации
(1981—2011 гг.)// Юридический мир. 2012. № 2. С. 28—30.
367
лялись (и не являются!) ни участниками бюджетного процесса, ни
даже субъектами бюджетного права. Имели место также случаи
составления судебными приставами актов о взыскании бюджетных средств, когда исполнительные листы по тем или иным причинам возвращались взыскателям без исполнения решения суда
1
.
Такое соотношение деятельности субъектов, наделенных
компетенцией разного функционального содержания (суды, в том
числе арбитражные, финансовые органы, судебные приставы), нарушало условия и пределы совместного применения разноотраслевых и, прежде всего, бюджетно-правовых, норм для достижения
результатов рассмотрения споров, возникающих из бюджетных и
иных, связанных с использованием средств бюджета, отношений.
Практика
подтвердила невозможность применять законодательство об исполнительном производстве без учета особенностей
функционирования бюджета, т. е. без учета смысла норм бюджетного права. В таком случае в целях совершенствования нормативной базы и правоприменительной практики представлялись
действенными два пути решения вопроса об упорядочении обращения взыскания на бюджетные средства: внесение уточняющих
изменений
в законодательство об исполнительном производстве
(Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 05.05.2014)
«Об исполнительном производстве»)
2
, либо в БК РФ как основ-
ной акт бюджетного законодательства с включением в него норм,
предусматривающих особенности исполнительного производства
в связи с обращением взыскания на бюджетные средства. Законодательство России пошло по второму пути. В первом случае было
бы затруднительно избежать коллизий между бюджетным законодательством и законодательством об исполнительном
судопроиз-
водстве.
Проблема исполнения судебных актов, вынесенных по делам
о спорах, связанных с функционированием бюджета, в значительной мере была разрешена установлением нормами бюджетного
права иммунитета бюджета. Закрепляющая иммунитет бюджета
1
По материалам: Постановление Конституционного Суда РФ от
14.07.2005 № 8—П// СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 2. Ст. 3199.
2
СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849; 2013. № 30. Ч. 1. Ст. 4039; 2014. № 19.
Ст. 2331. Далее — Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
368
гл. 24.1 БК РФ под названием «Исполнение судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (введена Федеральным законом от
27.12.2005 № 197-ФЗ)
1
, в свою очередь, уточнила особенности
исполнения судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, права на судопроизводство в разумный срок. Согласно новшествам,
исполнительные документы после рассмотрения дел судами (арбитражными— по подведомственности) должны направляться
в уполномоченные финансовые органы (органы Федерального
казначейства,
Минфина РФ, уполномоченные финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований). В результате
внесения в закон указанных изменений в судебной практике стали
признаваться незаконными постановления судебных приставов о
взыскании с органов местного самоуправления денежных средств
по исполнительным листам, поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» условия и
порядок
исполнения судебных актов о передаче гражданам, организациям денежных средств из бюджета устанавливаются бюджетным законодательством, а не названным законом (по материалам Постановления Президиума Ярославского областного суда от
29.08.2012 № 4—г-53/12)
2
.
Провозглашение законом иммунитета бюджета обеспечило не
только механизм защиты бюджета, но создало благоприятные условия для защиты прав граждан и организаций, на законных основаниях претендующих на получение бюджетных средств, в том числе
по результатам реализации спорных правоотношений с казенными
учреждениями. Практика показывает, что взыскатели, должниками
которых являются, например, казенные
учреждения, получающие
из бюджета средства, «находятся в более выгодном положении», нежели взыскатели, должники которых — «обычные» юридические
лица. Это объясняется тем, что частные субъекты имеют больше легитимных возможностей избежать выполнения финансовых обязательств (создание новых организаций посредством реорганизации,
не достаточно результативно контролируемый перевод денежных
1
СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 8; 2013. № 31. Ст. 4191.
2
СПС.
369
средств с одного банковского счета на другой и т. д.)1. Полномочия
же казенных учреждений на осуществление хозяйственной деятельности носят ограниченный характер, должное исполнение ими
финансовых обязательств связано с подконтрольным использованием полученных из бюджета денежных средств.
Поэтому для взыскателей бюджетных средств обращение в
суд с соответствующими исками признается более «надежным
способом получения долга», нежели бесспорный порядок требования средств,
органов
2
. Причем этому обращению должен сопутствовать осо-
опирающийся на встречные действия финансовых
бый порядок исполнения решений о взыскании — особый в части специального состава субъектов, исполняющих судебный акт,
особый порядок его исполнения, тесно увязанный с процедурами
бюджетного процесса. Следует согласиться с мнением Конституционного Суда РФ, считающего, что «право на судебную защиту стало бы иллюзорным,
если бы правовая система государства
позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение
оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда»
3
. Это высказывание о важности
доведения судебного решения до реального исполнения актуально даже в современных условиях развитого судопроизводства и
исполнительного производства. Дела по искам о понуждении финансовых органов исполнять решения судов, в том числе арбитражных, о взыскании и в настоящий период распространены (по
заявлениям о признании незаконным бездействия
финансового
органа, выразившегося в неисполнении решения суда о взыскании средств)
4
.
1
По аналогии с мнением относительно функционирования бюджет-
ных учреждений. См.: Голова Е. А. Новый порядок исполнения судебных
актов по денежным обязательствам получателей бюджетных средств//
Ваш бюджетный учет. 2006. № 4// СПС.
2
Там же.
3
Материалы: п. 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ от
14.07.2005 № 8—П.
4
Например: Постановление ФАС Поволжского округа от 02.02.2012
по делу № А57—3700/2011// СПС; Постановление ФАС Уральского
округа от 23.06.2011 № Ф09—3643/11 по делу № А60—36543/2010—
С8// Там же.
370
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]