Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
они основываются на законах, иных нормативно-правовых актах,
договорах и соглашениях бюджетно-правового характера.
Установление оснований осуществления расходов бюджетов
(расходных обязательств), как правило, в нормативных правовых
актах, договорах (соглашениях) различной отраслевой принадлежности (нефинансово-правовой) поднимает вопрос о значении
бюджетного права при регулировании отношений по осуществлению расходов бюджетов.
В
данном случае уместно вновь вспомнить терминологию,
предложенную А. И. Худяковым, который предлагал включать
в предмет финансового права не отношения по использованию
бюджетных фондов, а отношению по организации этого использования. Именно такие отношения по организации использования
следует включать в предмет бюджетного права.
Организация использования бюджетных средств в рамках
бюджетного права имеет
несколько направлений, фактически
включается в несколько институтов бюджетного права.
1) Первое направление связано с обеспечением включения в
закон (решение) о бюджете бюджетных ассигнований, достаточных для исполнения расходных обязательств на стадии составления и стадии рассмотрения и утверждения законов (решения) о
бюджете. В современном бюджетном законодательстве требование такого включения закреплено
в ст. 65 БК РФ, которая предусматривает формирование расходов бюджетов в соответствии с
расходными обязательствами, а также в п. 1 ст. 169 БК РФ, согласно которому проект бюджета составляется в целях финансового
обеспечения расходных обязательств.
В бюджетном законодательстве создан определенный механизм, обеспечивающий учет при составлении и утверждении
бюджетов средств, необходимых
для исполнения расходных
обязательств. Расходные обязательства, подлежащие финансированию в очередном финансовом году, получили название бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Первоначально определение
бюджетного обязательства так же, как и понятие расходного обязательства появилось в Бюджетном кодексе РФ в 2004 г., однако
в тот момент бюджетное обязательство определялось как расходное обязательство
, исполнение которого предусмотрено законом
181
(решением) о бюджете на соответствующий финансовый год1.
В дальнейшем законодатель учел позицию Конституционного
Суда РФ, сформулированную в Постановлении № 9—П от 23
апреля 2004 г., и убрал из данного определения увязку бюджетного обязательства с законом (решением) о бюджете
2
. Как пред-
ставляется, тем самым была подчеркнута роль закона (решение)
о бюджете как обеспечивающего акта, а не как акта, создающего
(обусловливающего) существование бюджетных обязательств.
Важным этапом организации осуществления расходных обязательств является составление их реестра. Данный свод (перечень) законов и иных нормативных правовых актов используется при составлении проекта
бюджета и позволяет оценить объем
бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (п. 2 ст. 87 БК РФ). Фактически
реестр расходных обязательств обеспечивает включение в закон
(решение) о бюджете бюджетных ассигнований, необходимых для
исполнения расходных обязательств.
2) Второе направление организации исполнения расходных
обязательств заключается в фактическом выделении бюджетных
средств
на стадии исполнения бюджетов.
Порядок исполнения бюджетов по расходам определяется в
гл. 24 БК РФ. Фактически исполнение бюджетов начинается с составления сводной бюджетной росписи и включает в себя этапы,
указанные в ст. 219 БК РФ. В результате прохождения этих этапов
1
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535.
2
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении из-
менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных
актов Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации.
2007. № 18. Ст. 2117. См. также Пояснительную записку «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской
Федерации»// СПС «КонсультантПлюс».
182
обеспечивается фактическое исполнение расходного обязательства.
На стадии исполнения бюджетов могут возникать коллизии
между бюджетным правом, обеспечивающим исполнение расходных обязательств, и нормами, предусматривающими эти расходные обязательства. Одной из основных коллизий является отсутствие достаточных бюджетных ассигнований в законе (решении)
о бюджете для полного осуществления расходных обязательств.
В данном случае
возникает противоречие между законом (решением) о бюджете и законом, иным нормативным правовым актом,
договором или соглашением, предусматривающим расходное обязательство. Причинами такой коллизии могут быть недостатки
первоначального этапа обеспечения исполнения расходных обязательств, т. е. невключение в закон (решение) о бюджете необходимого объема бюджетных ассигнований на стадии составления
или на стадии рассмотрения и утверждения законов (решений) о
бюджете.
В связи с приоритетом расходных обязательств над законом
(решением) о бюджете был создан механизм организации исполнения таких необеспеченных расходных обязательств. С учетом
предусмотренного в ст. 239 БК РФ принципа иммунитета бюджетов кредитору соответствующего расходного обязательства придется обратиться в
судебные органы, т. к. обращение взыскания на
средства бюджетов на основании актов иных органов по общему
правилу не допускается. Соответствующий спор будет разрешаться судом на основании норм (правил), предусмотренных в законе,
ином нормативном правовом акте, договоре или соглашении, на
котором основано данное расходное обязательство. Вступившей
в силу судебный акт по
такому спору в определенном смысле заменяет собой закон (решение) о бюджете и выступает основанием
для исполнения бюджета по расходам в целях обеспечения исполнения соответствующего расходного обязательства. Однако
исполнение бюджета по расходам здесь будет происходить не по
обычным правилам, предусмотренным в гл. 24 БК РФ, а с учетом
норм гл. 24.1
БК РФ, предусматривающей порядок исполнения
судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов.
Правила гл. 24.1 БК РФ фактически являются особым вариантом
исполнения бюджетов по расходам и обеспечивают координацию
183
исполнения судебных актов с обычной процедурой исполнения
бюджетов по расходам.
Таким образом, в науке финансового права, а также в современном законодательстве и в судебной практике Конституционного Суда РФ сложилось такое соотношение бюджетного права
и иных норм, регулирующих государственные (муниципальные)
расходы бюджетов, при котором бюджетное право выполняет обеспечительную, организующую
роль в процессе осуществления
расходов, а установление оснований этих расходов относится к
предмету регулирования, как правило, иных отраслей права.
2.4. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РАСХОДОВ БЮДЖЕТА
В предыдущем параграфе настоящей главы было установлено, что общественные отношения, связанные с осуществлением
расходов бюджетов, имеют межотраслевой характер. Правовые
основания осуществления расходов (расходные обязательства),
как
правило, не относятся к предмету регулирования бюджетного права, а регулируются иным отраслевым законодательством.
Бюджетное право играет обеспечительную роль. Оно призвано
организовать беспрепятственную реализацию расходных обязательств. Тем самым бюджетно-правовые нормы реализуют управленческий эффект по отношению к расходам бюджета.
Обеспечение реализации расходных обязательств с помощью
бюджетного права осуществляется в
первую очередь с использованием закона (решения) о бюджете. Как указывал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9—П,
«федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие
финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных
федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т
. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов».
Задача бюджетного права заключается в том, чтобы включить
в закон (решение) о бюджете положения, обеспечивающие финансирование всего многообразия расходных обязательств, органи-
184
зовать выделение средств из бюджетов для их финансирования.
Для этого в бюджетном законодательстве предусматриваются различные инструменты и механизмы, позволяющие систематизировать расходные обязательства и закрепить необходимые для их
финансирования ресурсы в законе (решении) о бюджете. В литературе отмечается, что «на стадиях составления, рассмотрения и
утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета
происходит
поэтапная трансформация расходных обязательств в бюджетные
обязательства, а последних — в денежные обязательства, чем
опосредуется процесс осуществления расходов бюджета в рамках
названных стадий, характеризующийся изменением качественного состояния бюджетных расходов — от проекта расхода, к расходу, установленному в норме, и затем — к исполненному акту
(собственно выплате денежных средств)»
1
.
Обеспечительная (организующая) роль бюджетного права в
осуществлении расходных обязательств не должна влечь недооценкуроли бюджетного права в правовом регулировании отношений, связанных с расходами бюджетов. Несмотря на определенный приоритет расходных обязательств, бюджетное право
способно оказывать влияние на сам процесс их формирования.
В настоящее время основной бюджетно-правовой категорией,
служащей
организации финансирования расходных обязательств,
являются бюджетные ассигнования. Именно они представляют
собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных
в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Напомним, что некоторые ученые
фактически определяют расходы бюджетов именно через бюджетные ассигнования
2
. Виды бюджетных ассигнований закреплены в
ст. 69 БК РФ. Этот перечень является закрытым.
Виды бюджетных ассигнований фактически представляют
собой способы, с помощью которых публично-правовые образования могут расходовать принадлежащие им бюджетные средства,
реализовывать свое право собственности на средства бюджетов.
В данном случае бюджетное право в определенной мере предо-
1
Бабкова Ю. Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: авто-
реф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11.
2
См., напр.: Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-право-
вое понятие// Финансовое право. 2012. № 2. С. 21.
185
пределяет те расходы бюджетов, которые публично-правовые образования могут создавать (предусматривать) при принятии расходных обязательств. Иными словами, принимая нормативные
правовые акты, заключая договоры (соглашения), на основании
которых могут возникнуть расходные обязательства, публичноправовое образование должно предварительно проанализировать,
имеется ли соответствующая такому расходному обязательству
разновидность бюджетных ассигнований. В противном случае
может возникнуть проблема с включением в закон (решение) о
бюджете средств для финансирования такого расходного обязательства. Публично-правовое образование не сможет беспрепятственно исполнить расходное обязательство, которое не отвечает
требованиям, предъявляемым к видам бюджетных ассигнований.
Кроме того, в отношении отдельных разновидностей расход-
ных обязательств бюджетные ассигнования и их объемы
оказывают прямое влияние на возможность принятия (формирования)
таких расходных обязательств. Фактически все расходные обязательства могут быть поделены на две группы: существующие
на момент составления и утверждения бюджета и те, которые
предполагается сформировать при наличии в бюджете средств
(бюджетных ассигнований), достаточных для их принятия. В современном бюджетном законодательстве
эти разновидности расходных обязательств именуются действующими расходными обязательствами и принимаемыми обязательства соответственно (п. 2
ст. 174.2 БК РФ). Именно принимаемые расходные обязательства
могут появиться исключительно в случае, если в бюджетном праве (в законе (решении) о бюджете) будут предусмотрены бюджетные ассигнования, необходимые для их финансирования.
Таким образом, бюджетное право не
только играет организующую роль при осуществлении расходов бюджетов, но и во многих случаях предопределяет, обусловливает возможность их возникновения и существования.
Важно иметь в виду, что система бюджетных ассигнований не
является детализацией расходов бюджетов, достаточной для их закрепления в законе (решении) о бюджете. Как известно, расходная
часть
бюджетов составляется в соответствии с бюджетной классификацией, основывающейся на видах бюджетных ассигнований,
но являющейся более детализированной. Учеными отмечено, что
186
«установленные БК РФ обязательные требования к содержанию
закона (решения) о бюджете не указывают на необходимость распределения бюджетных ассигнований по видам бюджетных обязательств, названных в ст. 69 БК РФ. Вместо этого законодатель
указывает на необходимость распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов
бюджетов»1. Как представляется,
распределение расходов бюджетов по видам бюджетных ассигнований и в соответствии с классификацией расходов бюджетов
имеет несколько отличающееся значение. Если виды бюджетных
ассигнований указывают на то, в каких формах публично-правовые образования могут осуществлять финансирование расходов
за счет средств бюджетов, то бюджетная классификация детализирует расходы также
по иным основаниям, которые являются
актуальными в соответствующий момент времени (по органам,
осуществляющим расходы бюджетов, по функциям государства,
которые финансируются с помощью соответствующего вида расходов и т. д.).
При рассмотрении последовательности отношений, связанных с организацией осуществления расходов бюджетов (расходных обязательств), для выявления их особенностей целесообразно учитывать
их характер. В последнее время бюджетно-правовые
отношения (так же, как и финансово-правовые в целом) стали
подразделяться на имущественные (отношения собственности и
обязательственные) и неимущественные отношения.
Центральное место в бюджетно-правовом регулировании, на
наш взгляд, занимают отношения собственности. Однако их реализация обеспечивается обязательственными отношениями и отношениями неимущественными. Например
, С. С. Алексеев отмечал,
что «по сути дела право собственности возникает у тех или иных
лиц, функционирует и реализуется именно через обязательства»
2
Применительно к неимущественным отношениям было отмечено,
что «неимущественные отношения в предмете финансового права
.
1
Голубев А. В. Система нормативных оснований расходов бюдже-
тов// Финансовое право. 2016. № 4// СПС «КонсультантПлюс».
2
Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 42.
187
всегда производны, зависимы от имущественных и в этом смысле
всегда связаны с ними»
1
.
Реализация права собственности включает в себя два этапа.
Даная особенность была отмечена цивилистами применительно к юридическим лицам. В. А. Дозорцев, например, обращал
внимание на то, что «нужно четко различать выражение воли на
осуществление правомочий,...и процесс выработки единой воли
этого образования, являющегося собственником»
2
. Как представ-
ляется, этапы выработки воли и ее выражения при осуществлении
права собственности характерны и для публично-правовых образований. Здесь можно провести параллели со стадиями составления проектов бюджетов и рассмотрения и утверждения бюджетов
(на которых вырабатывается единая воля публично-правового
образования на осуществления права собственности на средства
бюджетов
) и стадией исполнения бюджетов (где выражается ранее выработанная воля и имеет место фактическое использование
бюджетных средств).
II.1 Первоначально адаптация расходных обязательств к условиям бюджетно-правового регулирования осуществляется на стадии составления проектов бюджетов и продолжается на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов. Именно на этих стадиях происходит выработка
(формирование) воли публично-правовых обра-
зований (собственников бюджетных средств) на их расходование.
Стадия составления проектов бюджетов и стадия рассмотрения и утверждения бюджетов рассматриваются как два этапа
правотворческого (законотворческого) процесса. В литературе, посвященной правотворчеству, выделяют «предварительное
формирование государственной воли, внешне выражающееся в
составлении проекта нормативного акта» и «официальное возведение воли народа в закон, воплощение государственной воли в
нормах права»
3
.
1
Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. М. В. Карасёва. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристъ, 2009. С. 46.
2
Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в
Гражданском кодексе// Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория.
Практика: сб. памяти С. А. Хохлова/ Отв. ред. А. Л. Маковский. М.: Междунар. центр фин.-эконом. развития, 1998. С. 239.
3
Правотворчество в СССР/ под ред. А. В. Мицкевича. С. 157.
188
Составление проектов бюджетов обеспечивает предварительное формирование воли на осуществление права собственности
на средства бюджетов. М. И. Пискотин указывал, что «право вносить на рассмотрение Совета проект закона или решения о бюджете есть своеобразное право законодательной инициативы»
1
.
Правовое регулирование составления проектов бюджетов по
расходам сталкивается с рядом не до конца решенных проблем.
Одним из дискуссионных вопросов является вопрос о том, какие бюджетные показатели должны рассчитываться первыми —
объем доходов или объем расходов. П. М. Годме отмечал, что «зависимость государственных расходов от возможностей, определяемых имеющимися ресурсами,
элементарного благоразумия»
является, по существу, принципом
2
. В то же время В. А. Лебедев ука-
зывал, что «известный размер потребностей государства составляет нечто неизбежное, а средства свои государство должно брать
из всей массы народного дохода в размере надобности, никак не
более»
3
. Подобной точки зрения придерживался И. Т. Тарасов,
который писал, что «в государственном хозяйстве преобладают
такие потребности, которые непременно должны быть удовлетворены, а потому правильнее определить сначала эти потребности
и затем указать средства удовлетворения их»
4
. Можно упомянуть
еще одну позицию по вопросу о приоритете доходов и расходов
при составлении проектов бюджетов. По мнению Г. Жеза, «этот
вопрос не имеет большого практического значения. С чего бы не
начинать, с доходов или расходов, надо всегда учитывать налоговую мощь страны и ее коллективные потребности»
5
.
Современное бюджетное законодательство в определенной
мере закрепляет приоритет расходов над доходами. Как указывается в п. 1 ст. 169 БК РФ, проект бюджета составляется на основе
1
Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные пробле-
мы). С. 214.
2
Годме П. М. Финансовое право. С. 181.
3
Лебедев В. А. Финансовое право: Учебник (Сер.: Золотые страни-
цы финансового права России). М.: Статут, 2000. С. 173.
4
Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права// Финансы и налоги:
очерки теории и политики. (Серия «Золотые страницы финансового права России»). М.: Статут, 2004. С. 149.
5
Жез Г. Общая теория бюджета. С. 331.
189
прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Хотя на наш взгляд,
принцип приоритета расходов должен в полном объеме соблюдаться применительно к тем расходам (расходным обязательствам), которые на момент составления проектов бюджетов уже
были установлены законами, иными нормативными правовыми
актами, договорами или соглашениями (действующие расходные
обязательства
). В то же время новые расходные обязательства
(принимаемые расходные обязательства) должны одобряться с
учетом состояния доходной части бюджетов. В заложившей основы современного бюджетного законодательства Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в
2004—2006 годах указывалось, что «основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном
объеме действующих обязательств в соответствии с
целями и ожидаемыми результатами государственной политики.
Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно
осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств»
1
.
Существенной особенностью современного планирования
расходов бюджетов является использование программно-целевых
методов бюджетного планирования (бюджетирования, ориентированного на результат). Переход на его использование также был
связан с вышеуказанной Концепцией.
Как представляется, данное требование к составлению проектов бюджетов влечет необходимость увязывания положений
о расходных обязательствах с положениями о государственных
(муниципальных) и
ведомственных программах, хотя при утверж-
дении законов (решения) о бюджете остается и определенная непрограммная часть. Ученые следующим образом описывают соотношение расходных обязательств и программ: «особым видом
расходных обязательств являются обязательства, вытекающие из
государственных и муниципальных целевых программ и других
программно-целевых документов, утверждаемых нормативными
1
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О ме-
рах по повышению результативности бюджетных расходов»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]