Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
ей, присущи некоторые черты бюджетного устройства унитарных
государств. С одной стороны, это свидетельствует о специфике
модели бюджетного устройства России, с другой — усложняет
бюджетно-правовое регулирование в силу влияния на него многообразия свойств типов государства.
Исходя из отмеченного, сочетание централизма и децентрализации в государственном устройстве, будучи важнейшим вопросом государственного
управления, неизбежно находит свое
проявление и в сфере финансов — непосредственно, бюджетном
устройстве государства. Это означает, что никакой вопрос государственного управления не может быть решен вне разрешения
связанных с ним финансовых проблем. Причем эти проблемы могут носить как политический, экономический — материальный,
так и концептуально-теоретический характер — заключаться в
неясности
смысла юридических конструкций, значимых для упорядочения соответствующих финансовых правоотношений. На
разрешение подобных проблем концептуального характера и нацелена настоящая работа.
Итак, «бюджетное устройство государства» выражает характеристику государства, определяющую требования к формированию и функционированию его бюджета, взаимосвязь бюджетов
в составе бюджетной системы, их виды и структуру, взаимоотношения между
наделенными бюджетами публично-правовыми
образованиями, процедурные вопросы сосредоточения и использования бюджетных средств и иные моменты управления «участками» деятельности государства и общества в сфере финансов.
Сущность бюджетного устройства проявляется в его взаимосвязи
с государственным устройством, государственным суверенитетом в силу следующих свойств названных категорий: обязательное установление государством юридических
основ бюджетного
метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства; наделения территорий в составе государства бюджетами в
соответствии с волеизъявлением государства; юридико-организационный охват бюджетным устройством форм финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства;
охват, непосредственно, расходными обязательствами государства
затрат на деятельность органов государственной власти; суверенность бюджетных полномочий
государства в сфере и в связи с ре-
121
ализацией элементов бюджетного устройства, управлением бюджетными отношениями.
Бюджетное устройство подразумевает взаимосвязанное формирование и функционирование бюджетных правоотношений
различных видов, опосредующих наличие бюджета, что позволяет судить о комплексном характере исследуемой категории.
1.5. О ПЕРСПЕКТИВНЫХ МЕРАХ
ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
Экономический кризис, разразившийся в 2014 году, предопределил необходимость дальнейшего совершенствования всей
финансовой системы в комплексе и, особенно, бюджетной деятельности государства. В сфере бюджетных отношений формируются
инфраструктурные цели и задачи государства по осуществлению
инвестиций, по развитию экономики, в области социальной политики, внешних связей, повышения обороноспособности страны.
Поэтому закономерной реакцией на изменение экономической
обстановки под воздействием кризиса стала разработка и
обнародование проекта нового Бюджетного кодекса, разработанного
Министерством финансов РФ
1
.
Не претендуя на всеобъемлемую оценку законопроекта, хотелось бы отметить его функциональность, глубокую проработку многих организационных и правовых вопросов регулирования
бюджетной деятельности, усиление связи бюджетного права с
иными отраслями и сферами правового регулирования экономики
и государственного управления. Вместе с тем, ознакомление с законопроектом порождает новые и оживляет ранее
высказывавшиеся предположения по совершенствованию теоретических основ
построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Бюджетное право, охватывающее широкий круг взаимоотношений между центром и регионами, а так же муниципалитетами в сфере экономики, служит средством преломления конституционных основ государственного строя в сфере государственных
доходов и государственных расходов, предопределяя тем
самым
1
Гарант.Ру. 08.05.2015.
122
реальные возможности всей системы органов власти управления
делами общества. От того, насколько эффективно распределяются мобилизованные в государственные финансовые фонды в виде
налогов и неналоговых платежей денежные средства, во многом
зависит осуществление программ и планов социально-экономического развития, укрепления обороноспособности, инновационного совершенствования производства.
За период постсоциалистического существования бюджет-
ное
право подверглось значительной реконструкции. Фиксируя
в прежние годы плановые финансовые пропорции и показатели,
бюджетное право преимущественно строилось на компетенциональной регламентации полномочий финансовых органов, обеспечивая последним практически неограниченные возможности
для одностороннего распоряжения доходами и расходами государства. Наряду с положительным эффектом, наблюдались и негативные последствия такого положения вещей:
регулирование
бюджетных отношений отчетливо носило односторонний характер, поскольку доходные и расходные возможности носителей
бюджетных полномочий жестко ограничивались плановыми показателями. Поэтому принятие Бюджетного кодекса Российской
Федерации (1998 г.) мы рассматриваем как принципиально новый
этап развития бюджетного права в нашей стране.
Важнейшим следствием принятия действующего сейчас Бюд-
жетного Кодекса РФ, других законодательных
актов бюджетного
характера стало придание бюджетным отношениям предоставительно-обязывающего характера и возникновения у участников
бюджетной деятельности реальных возможностей ведения самостоятельной экономической политики. В настоящее время актами высшей юридической силы закреплены все «несущие конструкции» этой сферы экономической деятельности государства,
а именно — бюджетное устройство, состав бюджетной системы,
порядок
распределения мобилизуемых государственных доходов,
основные правила в государственном долге и государственном
кредите, процедура межбюджетных трансфертов; появились новые, неизвестные ранее бюджетно-правовые институты, такие как
механизм осуществления государственных расходов, бюджетный
контроль. Важным политико-правовым решением стало выделение в самостоятельные экономические институты внебюджетных
123
Пенсионного фонда, фонда социального страхования и фонда медицинского страхования.
В то же время, в силу «болезней роста» правоприменительная, а иногда и законодательная практика проявляет тяготение к
прежней, советской доктрине, юридические достоинства нового
бюджетного устройства реализуются далеко не с полной их возможной эффективностью.
Одна из самых актуальных проблем
развития теории бюджетного права — определение предмета этой подотрасли финансового
права в новых условиях. Традиционно в качестве цели регулирования бюджетных отношений, а, следовательно, и предмета бюджетного права рассматривается формирование и распределение
централизованных финансовых ресурсов государства, создание с
этой целью системы публичных денежных фондов — бюджетной
системы. Данная точка зрения породила
устойчивую доктрину —
фондовую теорию, согласно которой предметом бюджетного права является создание и распределение бюджетных средств. В этом
ключе ведутся многие правовые исследования, из этого же исходит Бюджетный кодекс РФ, бюджетное законодательство многих
стран-членов СНГ
1
. По мнению сторонников этой теории — пу-
бличный денежный фонд является центральным инструментом
регулирования финансовых и, конкретно, бюджетных отноше-
2
ний
.
Заметным событием в расширении представлений о предмете
бюджетного права стал выход монографии «Казна и бюджет»
3
, в
которой бюджет рассматривается как денежное состояние казны;
последняя понимается как совокупность публичного имущества
и средств бюджета. Есть основания считать эту концепцию гражданско-правовой теорией бюджетного права. Ее разделяют многие
ученые, анализирующие финансовую систему сквозь призму имущественных отношений.
Вопрос о предмете бюджетного права — далеко не праздный
вопрос. От
его решения зависят дальнейшие пути развития этого
1
См. Научные труды по финансовому праву. Алматы. 2011
с. с. 365—405
2
См. Д. М. Щекин. Публичные денежные фонды как основная кате-
гория финансового права. Там же с. 231 и след.
3
Казна и бюджет. М., Наука. 2014.
124
важного инструмента экономической политики государства. Без
излишней полемики попытаемся представить читателю наше собственное видение. Бюджетное право, безусловно, связано с казной
и определяет правовой режим публичных денежных фондов, но в
той степени и в тех пределах, в которых публичный экономический оборот является составной частью национального экономического оборота. Современные высокоразвитые
государства — не
только организаторы, но и активные участники осуществления
хозяйственной политики. В этом качестве они монополизируют
часть экономики, а именно значительный сектор непроизводственных отраслей, стимулирование экономики, оборону страны,
социальное обеспечение, государственное управление, межгосударственные отношения и т. д.
Бюджетная деятельность призвана создать возможность фи-
нансирования мероприятий и программ, не
содержащих в себе
эквивалентно-возмездное начало и не строящиеся на началах
встречного удовлетворения. Именно поэтому как формирование
бюджетных ресурсов, их распределение внутри бюджетной системы и использование строится на императивных началах и не
допускает (за редкими исключениями) свободы волеизъявления
участников. Создание публичных денежных фондов, вхождение
их в структуру казны есть характерные
, но внешние признаки
бюджетного права, являющегося комплексом юридических инструментов осуществления государственной финансовой политики. Исходя из этого, можно назвать кратко изложенную точку
зрения инструментальной теорией. Исходя из нее, мы должны
рассматривать фискальную политику, межбюджетное регулирование, расходы бюджета, бюджетный контроль, систему бюджетов
как правовые инструменты, каждый из которых призван
и создан
для выполнения общей для всех них задачи обслуживания особого сектора экономики — публичного денежного оборота.
Здесь важно подчеркнуть, что бюджетное право оперирует особым платежно-расчетным средством — бюджетным руб-
лем. Это качество национальной денежной единице придает
механизм фискализации, а именно обращение в собственность
государства или муниципалитета в результате взимания
налога,
иного императивного для юридического или физического лица
платежа, предусмотренного законодательством. Отсюда — изна-
125
чальная неприемлемость регулирования бюджетных и связанных
с ними отношений гражданско-правовыми средствами. Между
тем, бюджетная политика знает нимало примеров искусственного внедрения диспозитивных форм регулирования финансовых
потоков, предоставления финансовым органам и органам отраслевого управления возможностей коммерческого использования
бюджетных средств. Достаточно упомянуть не поддержанный Государственной Думой РФ проект создания коммерческой
компании, оперирующей бюджетными средствами для выдачи кредитов
крупным корпорациям и иным заемщикам практически в режиме
инвестиционного банка. Поэтому разграничение бюджетных отношений и предпринимательской деятельности была и остается
актуальной проблемой как науки, так и практики регулирования
бюджетных отношений.
С учетом предусмотренных законодательством правил при-
влечения доходных источников в публичные
денежные фонды
можно выделить: 1) собственные доходы государства, которыми
являются средства, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну
публично-правового образования, заемные средства; 2) фискаль-
ные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятие имущества частных субъектов. К ним относятся
налоги, сборы, штрафы, иные виды принудительных
изъятий.
Однако на законодательном уровне не закреплено деление доходов на указанные группы и соответственно, отсутствует «привязка» порядка привлечения государственных доходов к режимам
их управления и использования. Иными словами, поступившие в
публичные фонды доходы независимо от способов их привлечения могут быть использованы государством как в коммерческих
целях, так
и на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т. е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и т. п.
Отсутствие на законодательном уровне обособления режима
регулирования фискальных доходов от иных видов доходов государства приводит к коммерциализации бюджетных ресурсов. Так,
сейчас из
суверенного фонда государства (Фонда национального
благосостояния), источником формирования которого являются
126
фискальные взимания (налог на добычу полезных ископаемых в
виде углеводородного сырья, вывозные таможенные пошлины на
нефть, газ, нефтепродукты), «…утверждены и подлежат предоставлению уже несколько крупных траншей финансовой помощи.
Это выделение 239 млрд. руб. на покупку привилегированных акций ВТБ и Россельхозбанка; 150 млрд. руб. на строительство Центральной кольцевой автодороги и столько
же — на модернизацию
БАМа и Транссиба; 86 млрд руб. — на строительство железной
дороги Кызыл — Курагино и портового терминала для экспорта сибирского угля в страны Азии. Претендуют на значительные
суммы Роснефть, Росатом, Минтранс России и многие другие
структуры»
1
.
В соответствии с п. 4 ст. 96.10 БК РФ в целях обеспечения
достаточности собственных средств государственной корпорации
«Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» до 7 процентов средств Фонда национального благосостояния могут размещаться на депозитах в указанной государственной корпорации на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации. Кроме того, Федеральным зако
ном от 26 декабря 2014 г. № 449—ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс РФ» в целях финансирования самоокупаемых
инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается
Правительством РФ, предусмотрено, что до 10 процентов средств
фонда национального благосостояния могут размещаться на основании отдельных решений Правительства РФ в российских кредитных организациях. На сегодняшний день Правительством
уже приняты соответствующие акты
2
.
РФ
-
1
Пояснительная записка к проекту Федерального закона
№ 650182—6 «О государственной комиссии по вопросам эффективного
размещения средств фонда национального благосостояния и внесении
изменения в статью 96.11 бюджетного кодекса РФ» (внесен в ГД РФ 13
ноября 2014 г).// СПС «КонсультантПлюс».
2
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2014 года №1592
закрепляется порядок размещения средств ФНБ на субординированные
депозиты и в субординированные облигации системообразующих кредитных организаций в целях их докапитализации. Распоряжением Правительства от 27 декабря 2014 года №2739-р утверждается решение о
размещении средств ФНБ в сумме 100 млрд. рублей на субординированный депозит в ОАО «Банк ВТБ».
127
Таким образом, средства Фонда национального благосостояния, цель создания которого изначально была связана с обеспечением сбалансированности Пенсионного Фонда РФ, используются
на коммерческие цели, на удовлетворение потребностей крупных
компаний. Происходящие изменения правил управления нефтегазовыми доходами не остаются без критической оценки. Так,
учитывая сложившуюся ситуацию, А. Л. Кудрин отмечает, что
«…
проводимая политика не является правильной, поскольку величина золотовалютных резервов России будет уменьшаться пропорционально инвестированию средств ФНБ, что в свою очередь
уменьшает надежность всей валютной системы России и международной торговли»
1
.
Кроме того, такой подход государства, направленный на
коммерциализацию фискальных доходов, является серьезным
нарушением прав участников фискального правоотношения.
Физические лица и организации, исполнив обязанность по формированию публичных денежных фондов, имеют право на получение качественных государственных и муниципальных услуг,
безопасность, улучшение благосостояние общества в целом. Особо актуальной изложенная позиция
является сегодня, в условиях
увеличения фискальной нагрузки на участников гражданского
оборота. Как справедливо отмечает министр экономического развития России, увеличение фискальной нагрузки «…не столько вопрос пополнения бюджета, сколько вопрос договора между государством и обществом… государство обеспечивает безопасность,
нормальную окружающую среду, развивает медицину, образование, дороги и так далее.
А общество, если получает адекватные
услуги от государства, соглашается нести определенный уровень
налоговой нагрузки».
Учитывая изложенное, следует отметить, что поступая в
бюджетную систему фискальные взимания, штрафы, иные принудительные изъятия трансформируются в бюджетные доходы,
которые не могут никак иначе быть использованы, как только на
погашение расходов, связанных с основными направлениями дея
тельности государства, т. е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и. т. п.
-
1
Кудрин А. Л. Правила игры.// Коммерсантъ. 24 июля 2014 г.
128
Полагаем, что следует исключить из финансовой практики
коммерциализацию бюджетных ресурсов, в частности их передачу в форме финансовой помощи (взносов) государственным корпорациям и частным коммерческим структурам.
Действенным механизмом, направленным на разрешение
проблем в сфере финансовой поддержки российских компаний,
а также извлечения дополнительных доходных источников от
использования бюджетных ресурсов мог бы
стать бюджетный
кредит, предоставление которого допускается не только внутри
бюджетной системы, но и юридическим лицам. Согласно положениям БК РФ, операции с бюджетными средствами в рамках бюджетного кредита обеспечиваются механизмом финансового контроля, а также мерами государственного принуждения в случае
нарушения со стороны получателя условий договора о получении
бюджетных
средств.
Другая серьезная проблема, существующая в сфере регулирования фискальных доходов, связана с отсутствием эффек-
тивных правил администрирования в отношении отдельных
видов принудительных изъятий. В, частности, в совершен-
ствовании нуждаются закрепленные законодательством правила
администрирования штрафов за административные и уголовные
правонарушения (преступления). Например, в 2013 году неоплаченными оказались 86 процентов постановлений о штрафах
. Из
назначенных в 2013 году 25 млрд руб. в бюджет поступило только
3,5 млрд. руб.
1
Так, согласно отчету о работе административных
комиссий Санкт-Петербурга по реализации административного
законодательства Санкт-Петербурга за 12 месяцев 2013 года неоплаченными оказались 51 процент постановлений об административных штрафах с физических лиц и 39 процентов с должностных
и юридический лиц.
Обозначенная проблема вызвана тем, что сегодня фискальные взимания устанавливаются многочисленными нормативными
правовыми
актами различной отраслевой принадлежности, что
затрудняет процесс их администрирования, а также вызывает серьезные проблемы для плательщиков при их исчислении и уплате.
Многочисленные проблемы, в частности, возникают при исчисле-
1
Баринов В. Вячеслав Лебедев подсчитал выручку// http:// www.
kommersant.ru/doc.2405472.
129
нии, уплате и администрировании платежей за загрязнение окружающей среды. Непрозрачным представляется процесс зачисления в бюджетную систему неиспользованных остатков средств
избирательных фондов и ряда других платежей.
Совершенно недопустима практика, когда платежи, имеющие
фискальную природу, оседают в руках частных компаний, не достигая при этом цели своего предназначения. Указанная проблема
возникает
при взимании сборов за свободное воспроизведение
фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях. О
том, что данные платежи не доходят до их конечного получателя свидетельствуют судебные решения по вопросам определения
правовой природы доходов, поступающих в Российское авторское
общество (РАО). Так, судебные решения, принимаемые по вопросам налогообложения доходов РАО ,
позволяют сделать вывод о
значительной кредиторской задолженности РАО по суммам депонированного вознаграждения авторам за использование произведений, по которой истек срок исковой давности
1
.
Очевидно, что для разрешения проблемы, связанной с повышением качества администрирования фискальных взиманий,
иных видов принудительных изъятий требуется комплексный
подход, предполагающий, как минимум, два возможных варианта
совершенствования действующего законодательства.
Первым из них могла бы стать кодификация всего законодательства о государственных доходов, что позволит унифицировать правила установления и администрирования
фискальных
доходов государства. Решая проблему несколько иначе, следовало
бы обсудить возможность расширения сферы применения Налогового Кодекса РФ. Одним из способов распространения модели
администрирования фисков, используемой в налоговом праве, на
иные, выведенные за рамки налогово-правового регулирования
платежи, является инкорпорация фисков в Налоговый кодекс РФ.
Упомянутый метод уже применялся законодателем в
2005
году посредством расширение перечня юридически значимых
действий, за которые взимается государственная пошлина
2
и сы-
1
Постановление Президиума высшего Арбитражного Суда Россий-
ской федерации от 19 ноября 2013 г. № 9152/13.
2
С 1 января 2005 г. вступила в силу гл. 25. 3 Налогового кодекса РФ,
в рамках которой определены элементы обложения по государственной
пошлине.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]