Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Не менее важным свойством бюджета, позволяющим охарактеризовать особенности бюджетно-правового статуса государства, наметить черты его бюджетного устройства, является правовая форма бюджета.
Как отмечалась, правовая форма «придается» бюджету как
публично-правовой категории в рамках бюджетного процесса.
Соблюдение взаимосвязанных информационных и юридических
требований к правовой форме бюджета, обеспечиваемое в числе
прочих методов бюджетным процессом, контролем, — важная
гарантия должного функционирования бюджетных правоотношений, поэтому установление этих требований выступает составляющей бюджетно-правового регулирования.
В федеративных государствах требования к правовой форме
бюджета, осуществлению бюджетного процесса установлены федеральным и региональным законодательством применительно
к соответствующему бюджету, что выражает пределы самостоятельности публично-правовых
публичными финансами
1
. В унитарных государствах бюджетный
образований в сфере управления
процесс относительно территориальных бюджетов регулируется
общегосударственным законодательством
2
. Зачастую это создает
проблемы в связи с управлением бюджетом на местном уровне
вследствие отсутствия конкретизации требований к осуществлению бюджетного процесса применительно к конкретным территориальным образованиям.
Бюджет принимается на один финансовый год или на несколько. Разные сроки действия бюджета обусловлены не столько государственным устройством, сколько традициями. Однако
в
1
См.: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и
бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС.
Применительно к России см., напр.: ст. 89 Конституции Республики Татарстан от 30 нояб. 1992 г. (с изм. от 22 июня 2012 г.)// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 910. Ст. 166; ст. 14 Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. № 1095—III (ред. от 14 дек. 2012 г.) (с изм. и
доп. от 1 янв. 2013 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе
в Республике Саха (Якутия)»// Якутские ведомости. 2007. 29 дек. № 102;
2012. 29 дек. № 99.
2
См., напр.: разд. VII Конституции Испании, ст. 34 Конституции
Французской Республики. См. также: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. С. 189—190.
111
зависимости от типа государства — унитарное либо федеративное — различается подход к юридическому установлению возможностей волеизъявления публично-правовых образований на
более продолжительный срок, нежели один год. В унитарных государствах требования к срокам действия бюджета едины для территориальных образований. В отличие от унитарных государств,
в федеративных государствах бюджетный год у
членов федерации
может не совпадать с федеральным бюджетом (США). Так, если в
ФРГ бюджет федерации утверждается на один календарный год,
то бюджеты некоторых земель — могут утверждаться на более
длительные периоды
1
.
Приведенные примеры служат показателем различий установления и реализации правовой формы бюджета, упорядочения
бюджетного процесса в федеративных и унитарных государствах.
Особенности государственного устройства влияют и на разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней в связи с функционированием бюджета, их взаимодействием и взаимной ответственностью в рамках бюджетного
процесса,
разграничением контрольных бюджетных полномочий,
а также управлением сферой финансов в целом.
Установленное в унитарных государствах нормативное требование включения в государственный бюджет бюджетов публично-правовых образований оказывает влияние на осуществление
бюджетного процесса. Так, в Китае Всекитайское собрание народных представителей проверяет проект как государственного, так
и региональных (местных) бюджетов, отчет
об исполнении государственного и региональных бюджетов, контролирует их исполнение в части формирования доходов и осуществления расходов,
распределения публичных средств. На органы власти поселка,
города возложена обязанность незамедлительно подать бюджет,
одобренный собранием народных представителей, на регистрацию в органы власти следующего по «восходящей» уровня (то же
самое и относительно
отчета об исполнении бюджета). Однако исполнение местных бюджетов входит в компетенцию финансовых
отделов местных органов (п. 12, 40, 43, гл. 8 Закона о бюджете
1
По анализу п. 3 ст. 139 Конституции земли Гессень (ФРГ). См.
также: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюд-
жетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС.
112
КНР)1, что схоже с практикой исполнения территориальных бюджетов федераций.
В федерациях разграничение функций по разработке и исполнению бюджетов определяется такими факторами, как право собственности субъектов федераций (муниципальных образований)
на бюджетные средства, необходимость оптимизации процедур
бюджетного процесса и оперативность исполнения финансовых
обязательств на территориальных уровнях. Во многих федеративных
государствах принцип финансовой автономии и ответственности распространен и на субъектов федерации, муниципальные
образования.
В частности, в ФРГ раздельное казначейское обслуживание
бюджетов земель отвечает ст. 109 (2) Основного закона ФРГ, закрепляющей самостоятельность и независимость финансовой деятельности Федерации и земель. В ФРГ на федеральном уровне
управление исполнением бюджета возложено на банковскую си
стему, на нижестоящих уровнях — казначейскую
2
.
В США бюджетный процесс относительно региональных
бюджетов урегулирован законами штатов, что служит показателем территориальной самостоятельности в бюджетной сфере.
Согласно Конституции Виржинии, «все налоги, сборы и другие
бюджетные поступления штата собираются уполномоченными
должностными лицами штата и поступают в казначейство штата»
(разд. 7 ст. 10 Constitution of the State Virginia). Законодательство
США не допускает управление исполнением бюджетов штатов
федеральными органами либо их вмешательство в бюджетный
процесс на региональном уровне.
Американская федеральная модель управления бюджетом,
основанная на разграничении функций публично-правовых образований по исполнению бюджетов, послужила основой для
бюджетного процесса во многих федерациях (Австралия, Канада,
Венесуэла, Аргентина). Хотя в некоторых федеративных государствах территориальные бюджеты не функционируют абсолютно
изолированно, что показывает схожесть их бюджетной деятельности с таковой в унитарных государствах. В частности, в Малайзии
-
1
По матер.: Комягин Д. Л. Указ . соч. С. 55.
2
Согласно ст. 144 Конституции земли Гессень (ФРГ), расчеты по
бюджету земли проверяются и фиксируются казначейством.
113
исполнение бюджетов штатов осуществляется ими самостоятельно, но под контролем Федерации в лице Генерального аудитора
(ст. 106 Конституции Малайзии)
1
.
Наряду с этим, «раздельное» функционирование территориальных бюджетов, опосредованное бюджетным процессом, практикуется не только в федерациях, но и во многих современных
унитарных государствах.
Например, согласно Конституции Италии, области пользуются
финансовой автономией относительно управления формированием и исполнением бюджетов в формах и пределах, предусмотренных законами Республики, которые приводят ее
в соответствие с
потребностями бюджетной деятельности государства, провинций
и коммун. «В распоряжение областей поступают местные налоги
и отчисления от государственных налогов, определяемые в зависимости от потребностей в расходах, необходимых областям для
выполнения их обычных функций» (ст. 119 Конституции Италии).
В Испании автономные сообщества не только взимают нало-
ги, пошлины и специальные
сборы и, соответственно, исполняют
бюджеты в части формирования доходов, но и пользуются финансовой автономией в управлении финансами — в целях осуществления своих полномочий в соответствии с принципом координации деятельности с государственным казначейством и принципом
«солидарности испанцев», а также самостоятельно несут ответственность за должное функционирование бюджета (ст. 156, 157
Конституции
Испании).
В Великобритании довольно широкие бюджетные полномочия предоставлены Шотландии. В соответствии с Актом «О Шотландии» 1998 г. в этом регионе сформирован шотландский консолидированный фонд, сосредотачивающий его денежные ресурсы,
поступающие от иных звеньев финансовой системы, в соответствии с требованиями бюджетного процесса территориального
уровня. Подобные правила установлены и в
других государствах.
Согласно ч. 1 ст. 226 Конституции Южноафриканской Республики, «в каждой провинции формируется фонд доходов провинции,
в который должны поступать все денежные средства, полученные
1
См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграни-
чение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и
субъектов федерации за рубежом// ЗиЭ. 2006. № 6// СПС.
114
правительством провинции, за исключением средств, обоснованно исключенных из его состава законом Парламента». В Уругвае
департаменты имеют право вводить отдельные местные налоги
(на недвижимость, на пустующие земли и др.), взимаемые с различных «участков» финансовой системы, направлять налоговые
и иные доходы в бюджет, а также самостоятельно осуществлять
управление обслуживанием своих
ституции Уругвая)
1
.
бюджетов (ст.ст. 297, 298 Кон-
Важнейшей чертой бюджета как публично-правовой категории является его подконтрольность, точнее, подконтрольность
финансовых правоотношений, развивающихся в связи с его функционированием. Контроль выступает основополагающим условием соблюдения законности в связи с управлением сферой финансов. Для бюджетного устройства характерно то, что бюджетный
контроль неразрывно связан с осуществлением бюджетного процесса, оказывающего управленческое воздействие на бюджетные
правоотношения в рамках конкретного финансового периода.
В унитарных государствах контроль за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы регулируется и осуществляется централизованно. Например, в Японии полномочия мониторингового характера возложены на Ревизионный совет
Китае — Госсовет
3
. В Великобритании на территориальных уров-
2
, в
нях функция контроля возложена на должностные лица, реализующие контрольные полномочия по месту расположения крупных
баз государственных заказов, снабжения, военных предприятий.
Они независимы от местных органов, подчинены Управлению государственного контроля
4
.
В федеративных государствах общие требования к осуществлению бюджетного контроля также устанавливаются на общегосударственном уровне
5
. Однако вмешательство федеральных
контрольных органов в контрольную деятельность территори-
1
Там же.
2
Ст. 90 Конституции Японии.
3
П. 76 Закона о бюджете Китайской Народной Республики. По ма-
тер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55.
4
См.: Кузьмин И. Ю. Указ. соч. С. 65—72.
5
См., напр., гл. 26 БК РФ; п. 2 ст. 114 (1) Основного закона ФРГ;
секц. IX Конституции Бразилии.
115
альных органов ограничивается самостоятельностью бюджетов,
разграничением бюджетной компетенции публично-правовых образований, согласованием проведения совместных контрольных
мероприятий. Например, Бундестаг ФРГ вмешивается в бюджетную деятельность муниципалитетов, но согласовывает периодичность финансовых проверок, их информационное обеспечение.
Специальные контрольные полномочия возложены на Федеральную счетную палату, Земельные счетные палаты. Они являются
самостоятельными, ответственными
и не зависимыми друг от
друга органами, но допускается их сотрудничество с Федеральной
палатой. Если осуществление контроля на определенном участке
бюджетной деятельности входит в компетенцию как Федеральной
счетной палаты, так и палаты одной из федеральных земель, то
проверка проводится ими совместно. Если закон не предписывает проведение ревизии Федеральной счетной
палатой, она может
по договоренности передавать контрольные полномочия счетным
палатам земель. Федеральная счетная палата по договоренности
также может брать на себя задачи земельных палат по контролю
за функционированием бюджета
1
.
Итак, анализ особенностей бюджета в его многостороннем
понимании подтверждает, что они обусловлены типом государственного устройства. Свойства бюджета, юридическая организованность, информационная насыщенность бюджетных правоотношений отражаю характеристики бюджетно-правового статуса
государства, что означает оформление в государстве тех или иных
юридических подходов к бюджетному устройству.
4. Выявленная взаимосвязь между категориями «государ
ственное устройство», «бюджет», «бюджетное устройство государства» (в пределах известных свойств последнего) позволяет
сформулировать следующий вывод. Бюджетное устройство представляет собой юридическую конструкцию, подразумевающую
характеристику государства, основанную на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами,
установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи
с сосредоточением
-
1
См.: Кузьмин И. Ю. Указ. соч. С. 65—72.
116
доходов и осуществлением расходов бюджета, осуществлением
бюджетного процесса и бюджетного контроля.
Сущность бюджетного устройства как комплексной финансово-правовой категории характеризуются через его структуру.
Структура — это совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его «тождественность самому себе»
зи элементов в рамках целого»
2
, «упорядоченность системы»3.
Структура соотносится с понятиями «состав», «целостность»
1
, «способ свя-
4
Соответственно применительно к понятию «бюджетное устройство государства» юридическая конструкция — структура — подразумевает: взаимосвязанные элементы, в совокупности составляющие сущность бюджетного устройства, подвергаемые бюджетно-правовому регулированию.
При формулировании подхода к структуре бюджетного
устройства следует учесть трактовку понятия «элемент». Согласно толковым словарям, элемент — «одна из черт в содержании
чего-
нибудь»; «основное или характерное свойство»; «компонент
структуры»
конструкцией — бюджетного устройства государства
5
. Отсюда структура — охватываемая юридической
6
— это си-
стема элементов бюджетного устройства, в совокупности определяющих его сущность. Элемент юридической конструкции бюджетного устройства государства
7
— составная часть содержания
.
1
См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 1294.
2
См.: Свидерский В. И. О диалектике элементов и структуры в объ-
ективном мире и познании. М., 1962. С. 13.
3
См.: Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 107.
4
См.: Керимов Д. А. Указ. соч. С. 180, 181.
5
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 845; Ушаков
Д. Н. Указ. соч. С. 950.
6
В дальнейшем — «юридическая конструкция бюджетного устрой-
ства государства», «юридическая конструкция модели бюджетного
устройства государства» — понятия идентичные; употребляются в зависимости от терминологической, «словесно-смысловой» загруженности
предложения.
7
В дальнейшем — «элемент юридической конструкции бюджетно-
го устройства государства», «элемент бюджетного устройства государства», «элемент юридической конструкции модели бюджетного устройства» — понятия идентичные; употребляются в зависимости от терминологической, «словесно-смысловой» загруженности предложения.
117
бюджетного устройства, выражающая отдельные его характеристики, соответствующие направлениям и свойствам бюджетного
метода ведения государственного хозяйства.
Определение понятия бюджетного устройства позволяет наметить подход к составу его элементов — слагаемых юридической конструкции. Целесообразной является разработка так называемой юридической конструкции универсальной модели бюджетного устройства, подходящей для государства вне зависимости
от его типа. Представляется, юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства государства должна
включать следующие элементы: 1) бюджет как централизованный
денежный фонд, правовой акт; 2) бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований; 3) легитимные целевые фонды, образованные в составе
и вне бюджета; 4) бюджетная компетенция публично-правовых
образований,
органов и организаций, уполномоченных управлять
бюджетными правоотношениями от их лица, в т. ч. распоряжаться
средствами бюджета, их получать и использовать; 5) бюджетный
процесс как процедура придания правовой формы бюджету, его
исполнения; 6) доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации;
7) формы взаимосвязи бюджетов (по линии доходов и расходов,
в т. ч. регулирующих доходов, межбюджетных трансфертов (бюджетное регулирование)).
Исследование показало, что модели бюджетного устройства
как федеративных, так и унитарных государств содержат общие
элементы, но качественные свойства, признаки этих элементов,
содержание их нормативного правового регулирования различаются в зависимости от особенностей типа государственного
устройства. Иными словами, модели бюджетного устройства го
сударств различаются качественными (содержательными) проявлениями общих параметров, получивших нормативную основу.
В общем виде эти их различия сводятся к следующим критериям:
характер и пределы государственного бюджетно-правового регулирования по отношению к бюджетам публично-правовых образований в составе государства, выраженные в установлении бюджетной компетенции публично-правовых образований; степень
самостоятельности территориальных бюджетов.
-
118
Отмеченное позволяет охарактеризовать бюджетное устройство федеративных и унитарных государств, учитывая выявленные в настоящем исследовании отличия сложившихся в них подходов финансово-правового регулирования.
Бюджетное устройство унитарных государств характеризуется следующими особенностями: бюджет государства и местные
бюджеты образуют двухуровневую бюджетную систему; централизация бюджетно-правового регулирования, определяющая
управление бюджетными правоотношениями
в части установления бюджетной компетенции публично-правовых образований;
бюджетного регулирования; легитимности создания целевых
бюджетных и внебюджетных фондов; единообразия по отношению к бюджетам бюджетной системы бюджетной классификации
доходов и расходов, источников финансирования бюджетного
дефицита; приоритет бюджетной компетенции государства по
сравнению с бюджетной компетенцией публично-правовых образований в его
составе; вмешательство государственных органов
в бюджетный процесс, управление бюджетными, финансовыми
правоотношениями на территориальных уровнях; бюджетное регулирование, межбюджетные отношения строятся, в основном,
«по вертикали» — затрагивают государственный бюджет и территориальные бюджеты (бюджетные средства распределяются «в
пользу» территориальных бюджетов адекватно возлагаемым на
них государством расходным обязательствам); единый государственный бюджетный контроль,
обеспечивающий финансовую
дисциплину в связи с функционированием бюджетов.
Бюджетное устройство федеративных государств характеризуется следующими особенностями: бюджет федерации, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований образуют трехуровневую бюджетную систему; приоритет
федерального бюджетного законодательства исключительно по
«ключевым» вопросам бюджетно-правового регулирования и
управления финансами (разграничение бюджетной компетенции
публично-правовых
образований; подходы к формированию и
использованию бюджета, его сбалансированию, бюджетному регулированию, организации бюджетного процесса, бюджетного
контроля); в пределах установленной федеральным законом бюджетной компетенции — самостоятельность субъектов федерации
119
и муниципальных образований, в т. ч. в части бюджетного процесса, создания финансовых органов и т. д.; многоуровневая система распределения бюджетных средств в рамках межбюджетных
отношений, управление межбюджетными отношениями в связи с
наделением публично-правовых образований широким объемом
расходных обязательств (по вертикали, по горизонтали); самостоятельность бюджетного контроля на территориальных
уровнях, за
исключением федерального контроля за использованием средств,
полученных из бюджета федерации.
Систематизация и анализ законодательной и правоприменительной практики разных государств показывают, что некоторые
черты бюджетных правоотношений, традиционно характерные
для государств федеративных либо унитарных, становятся условными. Этот вывод подтверждают приведенные выше примеры
самостоятельного исполнения территориальных бюджетов унитарных
государств (Италия, Испания, Уругвай и др.). Более того,
в современных унитарных государствах публично-правовым образованиям для формирования доходов бюджета предоставлено
право взимать «собственные» обязательные платежи, за территориальными бюджетами также «закрепляются» отдельные виды
расходов. В свою очередь, в федеративных государствах многие
публичные расходы «управляются» строго централизованно (затраты на социальное
обеспечение возложены на внебюджетные
фонды), а доходы поступают в бюджет в т. ч. в ходе бюджетного
регулирования, юридическая организация которого рамочно установлена федеральным законом.
Следовательно, черты бюджетного устройства унитарных
и федеративных государств становятся все более «размытыми».
Размытость характерных черт стран с разным государственным
устройством констатирована еще в 19 в. экономистами,
анализирующими взаимосвязь экономических и политико-юридических
особенностей государства. Например, по мнению Дж. С. Милля, в
федерациях «сущность центрального правительства может совмещаться с различными степенями централизации не только административной, но и законодательной»
1
. В настоящей работе пока-
зано, что бюджетному устройству России, являющейся федераци-
1
Милль Дж. С. Размышления о представительном правлении.
С. 241.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]