Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
осуществить соответствующие расходы по детализированным
до нижайшего уровня кодам бюджетной классификации
1
. Для
достижения эффективности использования бюджетных средств
специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения
должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода
определения цели расходования бюджетных средств означает
нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера
бюджетных средств.
В Российской Федерации на
ких лет в рамках реформирования бюджетного процесса
протяжении последних несколь-
2
реали-
зуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов
бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами
(затратами)» на «управление результатами» путем повышения
ответственности и расширения самостоятельности участников
бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в
рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции
БОР является повышение значения
бюджетного планирования,
когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.
Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт
исполнения расходов
бюджета как совокупности принятых программ с различными
сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации, исторически даже отсутствует бюджет как
единый план и правовой акт.
1
См.: Жез Г. Указ. соч. С. 149—150.
2
См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, утвержденная постановлением
Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
71
Общее (совокупное) покрытие расходов
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут
быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками
финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено
законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий,
полученных из других бюджетов бюджетной
системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии
с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых
к отражению в бюджете с очередного финансового года.
Принцип совокупного покрытия (der Grundsatzder
Gesamtdeckung) и точности (Vollständigkeit), который означает,
что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен
также законодательством Федеративной Республики Германия и,
можно сказать, является общепринятым1. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.
Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии
составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа совокупного
покрытия расходов бюджета2.
Сбалансированность
Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов
должен соответствовать суммарному объему доходов бюдже-
1
См.: Пономарева К. А. Основания бюджетно-правовой ответствен-
ности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии
// Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. С. 1381—1390.
2
В начале 90-х годов прошлого века в Российской Федерации существовала практика создания бюджетных фондов для некоторых вновь
создаваемых ведомств в целях их развития. Так, были образованы Федеральный экологический фонд, Фонд социального развития департамента
налоговой полиции, Централизованный фонд социального развития Госналогслужбы, Фонд развития таможенной системы, Государственный
фонд борьбы с преступностью.
72
та и поступлений из источников финансирования его дефицита,
уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков
на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны
исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.
Принцип сбалансированности можно представить как
формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФ). Соотношение будет следующее:
Р = Д +/- ИФ. Источники финансирования дефицита могут иметь
как положительное значение (поступления), так и отрицательное
значение (выплаты).
Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой ба-
бюджета считалось его «золотое сечение», т. е. равенство
ланса
доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции
(часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для
развития экономики.
Современная формула баланса бюджета помимо идеи посто-
янного дефицита бюджета имеет в своей основе подход
к учету
средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в
том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и активов (например, займы, доходы от реализации цен-
бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают умень-
ных
шение обязательств и активов публично-правового образования,
меняя баланс в положительную сторону (например, погашение
кредита и др.). Необходимость объективной картины и породила
появление источников финансирования дефицита бюджета как
одного из его параметров.
Большой ущерб для принципа сбалансированности бюдже-
та — установление новых
расходов бюджета в ходе его исполне-
ния (корректировка бюджета).
73
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджета
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджета подразумевает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета в
обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах.
Этот принцип связан с неписаным принципом универсальности бюджета, который означает соединение в
нем всех публичных
доходов и расходов. Принцип универсальности нашел отражение
в легальном определении бюджета, согласно которому бюджет
представляет собой форму (единственно возможную) образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения публичных задач. Существование децентрализованных публичных финансов является отступлением
от принципа универсальности, и можно выделить прямую зависимость между
соблюдением принципа полноты (универсальности)
бюджета и наличием твердой (сильной) власти центрального правительства. При слабом центральном правительстве публичные
финансы имеют тенденцию к децентрализации, идет постепенное
отступление от принципа полноты бюджета.
Соблюдение принципа полноты бюджета связано с возможностью проведения контроля над поступлением доходов и осуществлением расходов. Объем децентрализованных, не
нашедших отражения в бюджете публичных доходов и расходов непрозрачен
и может быть проверен лишь при проведении мероприятий последующего контроля
1
. Доходы и расходы бюджета, напротив, в
полном объеме подвергаются предварительному и текущему контролю.
Достоверность
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и
расходов бюджета. Бюджет может быть достоверен только в том
случае, если будут достоверны положенные в его основу
расчеты
и документы.
1
Такой контроль может иметь только выборочный характер.
74
Бюджет — документ, обращенный в будущее. Он содержит
прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует собрать за тот же период. Поэтому
полного совпадения прогнозных данных может не произойти, но
публично-правовое образование имеет разнообразные средства,
чтобы обеспечить исполнение своего
бюджета как по расходам,
так и по поступлениям. В то же время, если параметры бюджета
не будут соответствовать социально-экономической реальности,
последствия исполнения нереалистичного бюджета не замедлят
сказаться как в экономической, так и в социальной сфере.
Прозрачность
Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности (от англ. transparency), является выражением общеправового
принципа гласности
. Прозрачность означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных
бюджетов и отчетов об их исполнении, а также самих проектов
бюджетов и процедур их утверждения, полноту и доступность
иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также
обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего
и очередного финансового года. Утверждение секретных
статей допускается только в составе федерального бюджета.
Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается:
• открытостью деятельности органов власти по разработке,
рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
• наличием и соблюдением формализованных требований к
ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;
• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;
• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.
С точки зрения международных финансовых организаций
фискальная прозрачность необходима для того, чтобы граждане,
75
а также участники внутренних и внешних финансовых рынков
могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять намерения правительства и в силу обратной связи поставить правительство в конструктивные рамки.
Аргументом в пользу прозрачности выступает то, что она устанавливает своеобразную систему сдержек
для необоснованных и
ошибочных решений.
Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. В 1986 г. Международный
валютный фонд выпустил «Руководство по государственной финансовой статистике», которое представляет собой комплекс концепций учета и классификации по государственным финансовым
операциям. Руководство носит исключительно рекомендательный
характер. В апреле 1998 г. МВФ принял «Руководство по
чению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере»
1
обеспе-
(далее — Ко-
декс транспарентности), задуманное как пособие в помощь странам — членам МФВ в их стремлении к большей прозрачности
в бюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендательный характер, охватывает более широкую область, нежели «Руководство по государственной финансовой статистике»,
и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанностей»,
«Общедоступность информации
», «Открытость процесса подго-
товки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности».
Содержание вышеуказанных разделов отражает следующие
основные позиции: обязательное отличие государственного сектора от остальной экономики, четкое определение ролей в сфере управления внутри государства; наличие правовых норм, регламентирующих выделение и расходование государственных
средств; полная
и детальная информация о данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующих года; публичное обязательство правительства о немедленном
опубликовании налогово-бюджетной документации; отражение
в бюджетной документации не только текущих цифр, но и целей
бюджетной политики, иных макроэкономических задач, а также
1
Официальный сайт Международного валютного фонда: http://www.
imf.org/external/np/fad/trans/rus/manualr.pdf (дата обращения: 09.02.2016).
76
возможных факторов риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ государственной политики в данной сфере и процедур отчетности, иначе говоря, классификация бюджетных доходов и расходов должна соответствовать
международным стандартам; необходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по различного рода платежам.
Кроме того, состояние
информации о бюджетах подлежит независимому гласному контролю, в частности со стороны Счетной
палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.
В России вплоть до 50-х годов XIX в. сведения о государственных доходах и расходах были засекречены и доступ к ним
имели только министр финансов, комитет министров и император.
В
конце 50-х годов XIX в. — предположительно из-за недоверия
к финансовому положению государства — Россия лишилась двух
крупных иностранных займов, в которых на тот момент нуждалась. Вследствие критики извне и внутри страны Российская империя перестала практиковать бюджетную тайну. Это заставило
принять решение об опубликовании государственной росписи на
1862 и последующие годы.
Вновь проблема прозрачности стала актуальна для Российской
Федерации при возникновении «зачетов» в 1993—1998 гг. В то
время сложилась ситуация, когда всевозможные неденежные формы расчетов с бюджетом искажали отчетность, делая непрозрачной как доходную, так и расходную его часть. Доклад Центрального банка РФ от 17 сентября 1997 г. «О проблеме неплатежей в
российской экономике и возможных путях ее решения»1 содержал
положение о том, что правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных способов оформления своей задолженности (в виде взаимозачетов, налоговых освобождений и т. д.), что сделает последнюю более прозрачной.
Адресность и целевой характер
Принцип адресности и целевого характера бюджетных
средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджет
ных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
1
См.: Вестник Банка России. 1997. № 61.
77
-
Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невозможно говорить об эффективности и
результативности бюджетных расходов. Действия, приводящие к
нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению
их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и при наличии
состава правонарушения влекут административную и уголовную
ответственность.
Главная проблема, связанная с реализацией принципа адресного и целевого характера бюджетных средств, заключается в необходимости ясного и недвусмысленного формулирования цели их
выделения. Данная цель должна быть закреплена на стадии планирования или даже еще раньше — в момент установления расходного обязательства. Целям расходов должны соответствовать
измеримые показатели (
индикаторы) их достижения. На практике
органы государственного финансового контроля для определения
цели применяют коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии,
можно направить на оплату капитальных расходов либо на выпла
ту заработной платы. Однако сложившаяся на сегодняшний день
арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку
зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями, то согласно некоторым судебным позициям
«должностные лица могут
быть привлечены к ответственности
только за нарушение правил бухгалтерского учета.
-
Подведомственность расходов
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает,
что получатели бюджетных средств могут получать бюджетные
ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того
главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в
ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (ГРБС) не вправе
распределять
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств рас-
78
порядителям (РБС) и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.
Следствием принципа подведомственности является тот факт,
что у получателя бюджетных средств может быть только один
вышестоящий РБС и ГРБС. Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя
средств может
происходить только через корректировку бюджета
или сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования
перераспределяются между ГРБС.
Перечень получателей, РБС и ГРБС федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в
сводном реестре, который ведется Федеральным казначейством.
Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие
соответствующего лице-
вого счета в органе Федерального казначейства.
Единство кассы
Этот принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюд-
1
жета
. Этот принцип, как и принципы единства бюджета и единства бюджетной системы, является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства.
Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране
еще в XIX в. для обеспечения «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем
чаев расхищения»
2
.
меньше слу-
1
За исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов
местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также
операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
2
О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей
финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12.
С. 2.
79
Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов, в зависимости от наличия единства кассы.
И. Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа
исполнения бюджета к централизованному как восходящим и эволюционным, имеющим три этапа
1
. Первый этап характеризуется
тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы
по отдельным ведомствам; второй этап — централизацией всех
касс в руках одного ведомства — министерства финансов; третий
этап (наиболее совершенный) — созданием банковской системы
государственных касс2. Развитие кассового устройства в дореволюционной России остановилось на втором этапе, т. е. на
центра-
лизации всех касс в едином ведомстве.
В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г.
2
Сегодня оно выражается в существовании еди-
ного счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого
в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения
бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом
последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной
финансовой политики начала 1990-х годов, когда после развала
Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная
децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность
исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом
доходов и расходов.
Схема, существовавшая при такой
организации исполнения
бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале
года ( или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим
средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка
России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва
при исполнении
бюджета. Такие кредиты породили колоссальную
1
См.: Там же.
2
См. ст. 215 БК РФ в первоначальной редакции (в настоящее время
утратила силу).
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]