Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
правовыми актами»1; «государственные программы в субъектах
Российской Федерации являются конечным итоговым документом
программного бюджетирования, которые содержат большинство
расходных обязательств субъектов Российской Федерации»
2
.
II.2. Следующим этапом формирования воли публично-право-
вого образования на осуществление права собственности на средства бюджетов является рассмотрение и утверждение бюджетов.
Ученые обращают внимание на то, что именно законодательные (представительные) органы осуществляют от имени публично-правовых образований правомочия собственника. Так, по словам А. И. Беспаловой, «не подлежит
сомнению, что распоряжение
государственной собственностью, закрепленной непосредственно за Союзом и республиками, осуществляют в первую очередь
их высшие органы власти и управления — Верховные Советы
и Советы Министров. Поскольку речь идет о бюджетных средствах, распорядительные функции Верховных Советов сводятся
к утверждению соответствующих бюджетов»
3
. Подобная мысль
была высказана М. И. Пискотиным, который отмечал, что «государственный бюджет СССР сосредоточивает более половины национального дохода страны. По одной лишь этой причине принятие бюджета может и должно производиться только Советами
как органами, непосредственно избранными народом и выражающими его волю. Только народ через своих выборных
представителей может окончательно распоряжаться такой огромной частью
национального дохода»
4
. П. М. Годме обращал внимание на то,
что бюджет является актом, разрешающим государству совершать
расходы и получать доходы
5
.
1
Матненко А. С. Бюджетная деятельность государства как финан-
сово-правовая категория// Законодательство и экономика. 2008. № 6.
2
Шевелько Д. А. Правовые основы программного бюджетирования
субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств//
Финансовое право. 2016. № 3. С. 45—48.
3
Беспалова А. И. К вопросу о непосредственном осуществлении го-
сударством правомочий собственника. С. 381—382.
4
Пискотин М. И. Советское бюджетное право: (основные пробле-
мы). С. 249—250.
5
См.: Годме П. М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 184.
191
В современной литературе также обращается внимание на то,
что «распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом и единственно допустимым
способом — утверждением бюджета»
1
.
В настоящее время значение законодательных (представительных) органов при реализации права собственности на средства
бюджетов определено Конституционным Судом РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 2009 г. № 1312—О-О
указывается, что «поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и должна ему соответствовать (абзац десятый
статьи 6, абзац первый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации), внесение в нее изменений
для исполнения судебных решений по обращению взыскания на
средства местного бюджета без изменения решения о бюджете
допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров
бюджета по расходам, утвержденных представительным органом муниципального образования. Иное приводило бы к произ
вольному изменению воли местного сообщества относительно
осуществления права муниципальной собственности на средства
местного бюджета, выраженной от его имени представительным
органом муниципального образования (выделено мной — А. П.),
и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию
представительного органа муниципального образования, как она
определена Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах
в Российской Федерации» (пункт 2 части 10 статьи 35)»
организации местного самоуправления
2
.
Указанные выводы свидетельствуют о том, что именно при
утверждении закона (решения) о бюджете по расходам публично-правовые образования через свои законодательные (предста-
-
1
Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы
правового регулирования в период социально-экономических реформ.
С. 45.
2
Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября
2009 г. № 1312—О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб об-
ществ с ограниченной ответственностью «Торговый центр «Меркурий»
и «Юридическая фирма «Пионер» на нарушение конституционных прав
и свобод положениями абзаца пятого пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 49, ч. 2. Ст. 6042.
192
вительные) органы реализуют право собственности на средства
бюджетов, или, если говорить точнее, завершают процесс формирования воли на осуществление права собственности.
Однако с учетом ранее изложенных положений о значимости
и в определенной мере первичности расходных обязательств и об
организационном значении бюджетного права в их реализации
возникает вопрос, не может ли право
собственности осуществляться не при рассмотрении и утверждении законов (решения)
о бюджете, а при принятии расходных обязательств. В литературе
встречаются высказывания, косвенно подтверждающие такой довод. Например, Г. Еллинек писал, что «бюджет в большей своей
части не есть и предмет свободного законодательства. Он содержит во всех государствах составные части,
исключающие законотворческую свободу. Все законы, которые устанавливают постоянные доходы и нормируют расходы положениями права, содержат в
то же время обязанность для законодательных факторов включить
эти суммы в бюджет»
1
.
На наш взгляд, при принятии законов, иных нормативных
правовых актов, заключении договоров (соглашений), предусматривающих расходные обязательства, публично-правовое образование еще не реализует свое право собственности на средства
бюджетов, оно лишь создает предпосылки для дальнейшего его
осуществления. Иными словами публично-правовое образование
лишь принимает на себя долг, становится должником.
В определенной мере на это ориентирует современное понятие расходного
обязательства, которое определяет его через обязанность предоставить средства из бюджета (ст. 6 БК РФ). Рассматривая и утверждая закон (решение) о бюджете, публично-правовое образование принимает решение обеспечить расходное обязательство
финансированием (бюджетными ассигнованиями), тем самым
одновременно реализуя право собственности на
средства своего
бюджета.
Следует обратить внимание на то, что рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете ориентировано в основном на утверждение расходов. В настоящее время доходы бюдже-
1
Еллинек Г. Бюджетное право// Публично-правовые исследования:
ежегодник центра публично-правовых исследований. М.: Центр публично-правовых исследований, 2006. Т. 1. С. 634.
193
тов рассматриваются и утверждаются с меньшей детализацией по
сравнению с расходами. Из анализа ст. 184.1 БК РФ следует, что
доходы включаются в закон (решение) о бюджете лишь в общем
объеме, в том время как расходы утверждаются с детализацией по
разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов. Подобная ситуация
существовала
и ранее. Например, В. А. Лебедев, анализируя зарубежный опыт,
писал, что «во Франции бюджет доходов представляется только в
общем обзоре, а цифры расходов выставляются во всей подробности по отдельным статьям. Эта система оправдывается тем, что
доходы представляют данные более твердые, менее подлежащие
произволу администрации, чем расходы, на которые
ведомства очень щедры»
1
.
вообще все
Таким образом, стадия составления проектов бюджетов и стадия рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете
представляют собой два этапа выработки (формирования) воли
соответствующего публично-правового образования относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. На
данных стадиях имеется сложное взаимодействие между расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями. При этом
именно здесь закладывается основа для полной и беспрепятственной реализации первых с помощью последних.
II.3. Выражение (реализация) воли по осуществлению права
собственности на средства бюджетов осуществляется в процессе
исполнения бюджетов по расходам. На этой стадии исполнительные органы реализуя волю, сформированную законодательными
(представительными) органами, непосредственно осуществляют
расходование средств бюджетов на исполнение
расходных обяза-
тельств.
Осуществление права собственности, как известно, включает
в себя реализацию правомочия владения, пользования и распоряжения средствами бюджетов.
Правомочие владения — это «юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью»
2
.
1
Лебедев В. А. Финансовое право. С. 173.
2
Гражданское право: Учебник/ Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Тол-
стого. Ч. 1. С. 326.
194
В литературе дискуссионным является сам вопрос о возможности владения бюджетными средствами. Это связано с тем, что
они представляют собой безналичные деньги, которые чаще рассматриваются как права требования (обязательственные права).
В то же время распространена позиция, в соответствии с которой
«владение требованием в традиционном понимании этого термина невозможно»
1
. В литературе указывается, что «имущественное
право не может включать в себя «право владения», которое всегда
имеет своим объектом физическую вещь, поэтому в содержание
имущественного права входят лишь два правомочия: «пользование» и «распоряжение». По этой причине для защиты нарушенного имущественного права в принципе недопустимы вещные,
владельческие способы защиты»
2
. «Владение вещными правами
и владение правами обязательственными объективно подчиняется
разным правилам, и потому владение правом представляется понятийным наслоением, употреблением термина, призванного обозначать вещные отношения, к отношениям обязательственным,
распространением этого термина за адекватные рамки»
3
.
Однако имеется немало специалистов, признающих возможность владения обязательственными правами. Например, Г. Пухта
отмечал, что «владеть, собственно, можно только физическими
предметами; владение есть possessiocorporis; только по отношению к вещам возможно понятие владения. Однако это правило не
исключает того, что точно такое же отношение к правам считается аналогичным владению...»
получило распространение в германской цивилистике
4
. Понятие владения правом также
5
.Владение
правами упоминается в японском гражданском праве. Здесь оно
1
Байбак В. В. Обязательственное требование как объект граждан-
ского оборота. М.: Статут, 2005. С. 49.
2
Лысенко А. Н. Имущество в гражданском праве России. М.: Дело-
вой двор, 2010.
3
Германов А. В. От пользования к владению и вещному праву. М.:
Статут, 2009. С. 488.
4
Пухта Г. Курс гражданского римского права. М., 1874. С. 337 (цит.
по: Германов А. В. От пользования к владению и вещному праву. С. 488).
5
См.: Василевская Л. Ю. Конструкция «право на право» в граждан-
ском праве: истоки и нормативное регулирование// Вестник ФАС Западно-Сибирского округа. 2004. № 1.
195
называется квазивладением. «Квазивладение представляет собой
такое положение, при котором определенное лицо обладает имущественными правами, например обязательственными, не сопровождающимися владением. Если владение является фактическим
господством над вещью, то квазивладение — это фактическое господство над имущественными правами
1
.
Изложенные положения свидетельствуют о том, что в принципе возможно существование понятия владения обязательственным правом.
На наш взгляд, владеть средствами бюджета (безналичными
деньгами) означает быть стороной (владельцем счета) по договору банковского счета, заключенному в отношении соответствующего счета бюджета.
В настоящее время правомочие владения в отношении бюджетных
средств реализуется Федеральным казначейством РФ, которые имеет право открывать в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной
системы (ст. 166
1
БК РФ).
Своеобразная ситуация складывается с реализацией правомо-
чий пользования и распоряжения средствами бюджетов.
Правомочие пользования — это «юридически обеспеченная
возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее
личного или производительного потребления»
2
.
Правомочие распоряжения — это «юридически обеспеченная
возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи»
3
.
В литературе давно замечено, что «пользование бюджетными
средствами практически сливается с распоряжением, поскольку
состоит в передаче бюджетных средств в ведение государственных юридических лиц (и иных субъектов)»
4
. Это связано с приро-
1
Вагацума С., Ариидзуми Т. Гражданское право Японии. Книга первая. М., 1983. С. 177—178 (цит. по: Германов А. В. От пользования к
владению и вещному праву. С. 489).
2
Гражданское право: Учебник/ Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Тол-
стого. Ч. 1. С. 327.
3
Там же.
4
Беспалова А. И. К вопросу о непосредственном осуществлении го-
сударством правомочий собственника. С. 382.
196
дой денег как объектов права. Как было указано выше, правомочие
пользования — это возможность извлечения из вещи ее полезных
свойств. Однако «свойства денег определяются не естественными
свойствами и количеством отдельных купюр, а выраженной в них
денежной суммой
1
. В связи с этим извлекать полезные свойства
непосредственно из денег нельзя, т. к. они у них отсутствуют. Это
позволяет сделать вывод о том, что «как получение, так и пользование полученными денежными доходами может осуществляться
только путем тех или других сделок с третьими лицами (продажа и приобретение вещей), т.
чия распоряжения»
2
. Таким образом, осуществление правомочий
е. путем осуществления правомо-
пользования и распоряжения средствами бюджетов неразрывно.
На первый взгляд пользование и распоряжение средствами
бюджетов, так же как и владение, осуществляют органы Федерального казначейства РФ, т. к. они осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы (ст. 215.1 БК РФ).
Фактическая реализация правомочий пользования
и распоряжения средствами всех бюджетов со стороны Федерального казначейства РФ породила на практике определенные споры, связанные с правовым регулированием права собственности на средства
бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований. Однако Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность существующих подходов к регулированию бюджетных отношений, при этом подтвердив наличие
у субъектов
Российской Федерации и муниципальных правомочий собственника.
В Постановлении от 15 декабря 2006 г. № 10—П Конституционный Суд РФ, давая оценку ст. 215.1 БК РФ, предусматривающей
кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы исключительно Федеральным казначейством РФ, установил,
что «такой вариант правового регулирования… не предполагает,
что Федеральное казначейство вправе присваивать
себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции Российской
Федерации закреплены за органами исполнительной власти субъ-
1
См.: Гражданское право: Учебник/ Под ред. А. П. Сергеева,
Ю. К. Толстого. Ч. 1. С. 203.
2
Генкин Д. М. Право собственности в СССР. С. 105.
197
ектов Российской Федерации, а именно по распоряжению средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определению
направлений их расходования и санкционированию выплат с
единого счета бюджета»; что «часть четвертая статьи 215
1
Бюд-
жетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой
кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством, не
противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку ни
по своему буквальному смыслу, ни по смыслу, придаваемому ей
правоприменительной практикой, не допускает, что Федеральное
казначейство вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта
Российской Федерации,
определять направления их расходования
и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта
Российской Федерации»
1
.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что как
Российская Федерация, так и субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования обладают правомочиями пользования и распоряжения средствами своих бюджетов, несмотря на то,
что кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство РФ.
Следует отметить, что в настоящее
время в соответствии с
Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р
«Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»
планируется изменение механизмов в организации кассового
устройства исполнения бюджетов, которое позволит сосредоточить счета всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, участников бюджетного процесса, бюджетных учреждений
и иных клиентов (в случаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации) только в Федеральном казначействе РФ
с открытием ему в Центральном банке РФ одного счета. Как
от-
2
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря
2006 г. № 10—П «По делу о проверке конституционности положений ча-
стей четвертой, пятой и шестой статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 2.
Ст. 400.
2
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720.
198
мечают специалисты, комментируя указанную Программу, «Федеральное казначейство к 2017 г. трансформируется в то, что раньше мы понимали под Госбанком СССР, который существовал до
начала 90-х гг. …По сути своей Федеральное казначейство будет
тем самым РКЦ, тем банковским учреждением, где будут открыты
счета бюджетам бюджетной системы... Все лицевые счета будут
банковскими
счетами, т. е. балансовыми счетами». В результате, к
2017 г. казначейства будут позиционироваться как равно прибли-
женные по отношению к любым клиентам — публично-правовым
образованиям
1
.
Как представляется, реализация указанной Программы повлечет изменение подходов в оценке полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении ими права собственности на средства бюджетов. С учетом
того, что счет в Федеральном казначействе РФ будет аналогичен
счету в банке в настоящее время, субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования будут иметь прямой доступ к
счетам своих бюджетов и получат возможность непосредственно
осуществлять право собственности на средства своих бюджетов.
Другим последствием указанной реформы может стать необходимость лицензирования Федерального казначейства Российской
Федерации на право проведения банковских операций, о чем уже
указывалось в диссертационных исследованиях
2
.
Реализация правомочия владения и в особенности правомочий пользования и распоряжения позволяет на основании закона
(решения) о бюджете, предусматривающего бюджетные ассигнования, фактически исполнять расходные обязательства. Воля
относительно осуществления права собственности на средства
бюджетов, выработанная от имени соответствующего публичноправового образования законодательными (представительными)
органами и выраженная в законе (решении) о
бюджете, не только
1
Подробнее см.: Всероссийское совещание казначеев и финанси-
стов// Бюджетный учет. 2010. № 10. С. 6—13.
2
См., напр.: Яковлев Д. И. Проблемы правового регулирования каз-
начейского исполнения бюджетов в Российской Федерации: дис. … канд.
юрид. наук. Саратов, 2005. Цит. по Грачева Е. Ю., Щекин Д. М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М.:
Статут, 2009. С. 204.
199
реализуется, но и предварительно детализируется на стадии исполнения бюджетов. Данная детализация осуществляется в сводной бюджетной росписи, которую составляет соответствующий
финансовый орган (ст. 217 БК РФ), затем в бюджетной росписи,
которую составляет главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (ст. 219
1
БК РФ). На последнем этапе детализа-
ции воли относительно осуществления права собственности на
средства бюджетов получатель бюджетных средств принимает в
пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств бюджетные обязательства (ст. 162 БК РФ), если они прямо не вытекают
из законов или иных нормативных правовых актов. В дальнейшем
санкционирование расходов федерального бюджета осуществляют органы Федерального казначейства РФ; санкционирование
расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по общему правилу осуществляют соответствующие финансовые органы.
Вышеуказанные положения позволяют понять характер и
особенности отношений, связанных с осуществлением расходов
бюджетов с точки зрения подходов, характерных для права собственности. При этом право собственности реализуется с
помощью обязательственных отношений, через них, а также при содействии процессуальных отношений. В связи с этим комплексный анализ отношений по осуществлению расходов на стадии
исполнения бюджетов требует обращения к этим двум видам отношений.
Важнейшее место при исполнении бюджетов занимают обязательственные отношения. Именно с их помощью осуществляется
перемещение средств из бюджетов в адрес получателей средств
из бюджетов. В литературе взаимосвязь и взаимообусловленность
отношений собственности и обязательственных отношений выражаются следующим образом: «если экономическая сущность
права собственности заключается в том, что оно выступает как
право присвоения, то обязательственные правоотношения по своему экономическому содержанию выступают как способ перемещения
уже присвоенного имущества. Целью этого перемещения
может служить реализация присвоенного, и тогда обязательство
возникает как результат осуществления права собственности. Но
его цель может состоять в создании предпосылок для нового акта
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]