Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
ятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не
по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом
Российской Федерации
1
(далее — Уголовный кодекс, УК РФ).
Административная ответственность предусмотрена частью
1 статьи 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных
средств и средств государственных внебюджетных фондов». Уголовная ответственность предусмотрена статьей 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств».
Соответствующие факты нарушения бюджетного законодательства устанавливается на основании материалов проверок органов государственного финансового контроля, наделенных
полномочиями проводить соответствующие мероприятия. Правом
применения мер принуждения обладают руководители органов
Федерального казначейства и их заместители, руководители органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее — Росфиннадзор) и их заместители, а также руководители (заместители) органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Например, в городе
Москве
это Департамент финансов города Москвы и Контрольно-счетная палата города Москвы. Полномочия соответствующих
должностных лиц по применению мер принуждения первоначально закрепляются в ст. 284 и 284.1 БК РФ, а далее в Положениях
о контрольно-надзорных органах, Административных регламентах, нормативно-правовых актах субъектов РФ, должностных инструкциях уполномоченных лиц и пр
.
Рассмотрим некоторые элементы нормы ст. 289 БК РФ. Из
буквального содержания нормы статьи 289 БК РФ следует, что
нецелевое использование бюджетных средств должно быть выражено, в «направлении и использовании», при этом используется
связывающий логический операнд конъюнкция. Следовательно,
для наличия состава нарушения, неправомерное деяние должно
быть завершено и содержать обязательные характеристики неправомерного изменения «направления» и «использования». В отличие от содержания диспозиции нормы статьи 15.14 КоАП РФ,
где закреплено только «использование», при этом, для состава
1
Уголовный кодекс Российской Федерации// Собр. законодатель-
ства Рос. Федерации. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
251
административного проступка достаточно факта неправомерного
использования бюджетных средств.
Анализируя последнюю редакцию БК РФ, в части бюджетных
нарушений и применении бюджетных мер принуждения, следует
отметить главные особенности внесенных изменений.
Во-первых, законодательно закреплено понятие бюджетного
нарушения. В соответствии со ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного
законодательства Российской
Федерации, иных нормативных
правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и
договоров (соглашений), на основании которых предоставляются
средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации,
действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов
бюджета, главного администратора источников финансирования
дефицита бюджета, за совершение
которого предусмотрено при-
менение бюджетных мер принуждения.
Следует заметить, что в формулировке использованы термин
«нарушение», а не «правонарушение», и словосочетание «меры
принуждения», а не «привлечение к ответственности». Соотношение таких категорий как «правонарушение» и «нарушение» носит
неоднозначный характер. В некоторых случаях последнее рассматривается как родовое понятия «правонарушения», в других-
как
самостоятельное, но в любых случаях «правонарушение» и «нарушение» нельзя считать смежными понятиями.
Как правило, у нарушения (в отличие от правонарушения) не
всегда присутствуют признаки, свойственные правонарушению:
общественная опасность, противоправность деяния, причинение
вреда и виновность. Из теории права известно, что для возникновения юридической ответственности требуются определенные
предусмотренные законом основания
и условия1. В связи с этим,
главным основанием юридической ответственности является совершение правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из признаков правонарушения делает невозможным применение юридической ответственности. В случае совершения нарушения (не право-
1
Теория государства и права: учебник для бакалавров.// Марченко
М. Н., Дерябина Е. М. — М.: Проспект, 2013 г. — С. 301.
252
нарушения) влечет применение не мер юридической ответственности, а иных мер защиты, в рассматриваемой формулировке (что
является логичным) — бюджетных мер принуждения.
В дополнение, следует отметить, что в новой редакции Бюджетного кодекса среди бюджетных мер принуждения перечисленных в ст. 306.2 БК РФ и среди полномочий финансовых и
контрольных органов (ст. 306.3), а
также в конкретных составах
бюджетных нарушений (глава 30 БК РФ) отсутствуют санкции
или карательные меры. Таким образом, можно утверждать, что законодателем недвусмысленно в рамках бюджетного законодательства устанавливается особый вид нарушений — нарушения бюджетного законодательства, а в качестве меры государственного
принуждения — бюджетные меры принуждения, которые носят
право восстановительный или компенсационный
характер.
В итоге, отсутствие законодательного закрепления правонарушения, а, следовательно, отсутствие оснований применения
юридической ответственности, которая выражается в виде возложения на виновное лицо штрафных, карательных санкций за
совершенное правонарушение, либо вменение ему в обязанность
восстановления нарушенных прав или компенсации причиненного вреда, говорить о такой разновидности юридической ответственности, как
юридической ответственности за нарушение бюджетной законодательства, в рамках Бюджетного кодекса больше
не приходится.
Внеся изменения в бюджетное законодательство, законодатель четко разделил меры принуждения бюджетного характера и
карательные меры (санкции). Первые сконцентрировал в Бюджетном кодексе, вторые — в Кодексе об административных правонарушениях. Таким образом, за нарушения бюджетного законодательства предусмотрены бюджетные меры принуждения, которые
носят правовосстановительный и компенсационный характер, что
не является ответственностью в том понимании, которое придается ей в теории права. За правонарушения в бюджетной сфере
предусмотрена ответственность в соответствии с Кодексом об
административных правонарушениях, которая выражается в виде
наложения административного штрафа на должностное лицо в
определенных
размерах, либо дисквалификацией на определен-
ный срок.
253
Во-вторых, законодателем были внесены существенные изменения в бюджетно-правовые нормы, закрепляющие бюджетные
нарушения.
Предыдущей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривалось 18 отдельных составов нарушений
бюджетного законодательства, при этом фактически действующими являлись только четыре: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ); невозврат либо несвоевременный
возврат бюджетных средств, полученных
на возвратной основе
(ст. 290 БК РФ); неперечисление либо несвоевременное перечис-
ление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ);
осуществление государственных или муниципальных закупок с
нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ). В новой
редакции Бюджетного кодекса закреплены всего 5 составов нарушений бюджетного законодательства, при
этом 4 состава с изменениями перенесены из старой редакции Бюджетного кодекса:
нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ);
невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита
(ст. 306.5 БК РФ); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6
БК РФ); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ), и
добавлен один новый состав (вид нарушения) — нарушение условий предоставления межбюджетных
трансфертов (ст. 306.8 БК РФ). Не вошедшие в последнюю редакцию Бюджетного кодекса составы нарушений из предыдущей
редакции были перенесены в Кодекс об административных правонарушениях или упразднены.
Таким образом, с учетом дополнительного расширения составов правонарушений Кодекс административных правонарушений
закрепляет 19 соответствующих составов правонарушений.
Безусловно, перемещение соответствующих составов правонарушений в Кодекс об административных правонарушениях, в
первую очередь, позволит ужесточить персональную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, которая по
сути такой и была по отдельным составам правонарушений. Последнее подтверждается как правоприменительной практикой,
так и предыдущей редакцией соответствующих норм Бюджетного
254
кодекса. Тем более применение административной ответственности не отменяет применение мер бюджетно-правового характера
и наоборот.
Одним из необходимых элементов охранительной правовой
нормы является элемент, закрепляющий меру государственного
принуждения. Отсутствие данного элемента делает указанную
норму неполноценной. При наличии этого элемента, но без возможности ее применения — также является признаком несовершенства
правовой нормы. Зачастую именно последнее характерно
было для охранительных норм Бюджетного кодекса предыдущей
редакции.
В теории права указанный элемент обозначается как санкция, а структура правовой нормы складывается из трех основных
элементов — гипотеза, диспозиция и санкция. До последнего
времени можно было утверждать, что указанная структура была
применима для норм Бюджетного
кодекса, закрепляющих составы нарушений бюджетного законодательства, с учетом некоторых
допущений.
С внесением последних изменений в Бюджетный кодекс были
изменены составы нарушений бюджетного законодательства и
соответственно содержание соответствующих охранительных
норм. На основе проведенного анализа содержания норм о бюджетных нарушениях и бюджетных мер принуждения в новой редакции можно прийти к
следующему выводу. При сохранении в
целом классической структуры правовой нормы элемент в виде
«санкция» отсутствует, а вместо него использован элемент в виде
«бюджетная мера принуждения». Таким образом, законодателем
упразднен институт юридической ответственности и создан защитный механизм право восстановительных (компенсационных)
мер, применяемых за нарушение бюджетного законодательства.
С учетом последнего
в рамках новой концепции также были приведены в соответствие и меры принуждения бюджетного характера.
На момент последнего внесения изменения в Бюджетный кодекс с учетом ранее внесенных в него изменений и отмены ряда
норм возникла неопределенность в применении мер принуждения
в виде блокировки расходов, изъятия бюджетных средств и списа
ния в бесспорном порядке, что в итоге приводило к тому, что на
практике указанные меры практически не применялись.
-
255
Последние внесенные изменения в Бюджетный кодекс во
многом исправили сложившуюся неопределенность в правовой
регламентации применения мер принуждения бюджетного характера.
В настоящий момент бюджетные меры принуждения конкретизированы и собраны в одной правовой норме. Упразднена норма, которая содержала перечень оснований применения соответствующих мер. Основания применения теперь заключены только
в
диспозиции соответствующих норм, устанавливающих конкрет-
ные составы нарушений бюджетного законодательства.
В соответствии со ст. 306.2 БК РФ к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившим бюджетное нарушение, могут быть применены
следующие бюджетные
меры принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской
Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской
Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование
средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной
системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной
системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней
за несвоевременный возврат средств
бюджета; при остановление
(сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за
исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств.
Также в Бюджетном кодексе отдельной нормой (ст. 270.2 БК
РФ) закрепляются представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля, которые
обязательны для исполнения для нарушителя
бюджетного законо-
дательства.
Как видно из сравнения перечня бюджетных мер разных редакций Бюджетного кодекса, такие меры как блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, списание в бесспорном порядке
бюджетных средств, заменены одной новой бюджетной мерой в
виде бесспорного взыскания, которое в равной мере применимо к
256
большинству видов движений бюджетных средств. В качестве новой дополнительной меры принуждения введена такая мера, как
передача уполномоченному по соответствующему бюджету части
полномочий.
В бюджетном кодексе так же как и в других кодифицированных актах отсутствует законодательное определение понятия
бесспорного взыскания. Под бесспорным взысканием следует понимать принудительное взыскание денежных средств
на основании решения уполномоченного органа без обращения в судебную
инстанцию. В данном случае бесспорное взыскание может быть
направлено в равной мере как на денежные средства находящиеся
на лицевых счетах федерального казначейства (преимущественно), так и на денежные средства находящиеся на расчетных счетах
кредитных организаций. Данная мера применяется в следующих
случаях нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств, предоставленных в рамках межбюджетных трансфертов; невозврат бюджетного кредита и неперечисление платы за пользования им, а также нарушение условия
предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Следует отметить, что бесспорное взыскание бюджетных
средств использовано в качестве бюджетной меры во
всех закрепленных составах нарушений бюджетного законодательства
и представляет собой универсальное средство защиты бюджетных средств от разного вида возможного неправомерного их использования. Говорить о преимуществе данной бюджетной меры
перед ранее использованными мерами пока преждевременно, так
как отсутствует правоприменительная практика. Но, несмотря на
это, можно попробовать оценить ее достоинства
и недостатки. К
достоинствам следует отнести то, что ранее разрозненные меры
в виде блокировки расходов, изъятия и списания бюджетных
средств теперь заменены единственной универсальной мерой, которая по своему характеру в большей степени соответствует специфике регулируемых отношений и является хорошо известной
экономико-юридической категорией. К недостаткам можно отнести то
, что указанная мера по своей сути применима в ретроспективном плане, именно по этой причине законодатель подкрепляет
ее такой бюджетной мерой, как приостановление (сокращение)
257
предоставления межбюджетных трансфертов. При этом мера в
виде бесспорного взыскания имеет только одно направление и не
предусматривает временной приостановки движения денежных
средств в отличие от той же блокировки расходов.
Бюджетная мера в виде приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов имеет большее применение по сравнению с предыдущей редакцией Бюджетного кодекса,
служит
основной мерой при нарушении условий предоставления
межбюджетных трансфертов и дополнительной для остальных
составов нарушений бюджетного законодательства. Эта мера обладает исключительным, компенсационным характером и в полной мере гарантирующей возврат неправомерно использованных
бюджетных средств.
Следует отметить еще одно новшество. При неправомерном
использовании бюджетных средств бесспорному взысканию подлежат не только
основные средства, но и плата за их использования. Если ранее это предусматривалось только при нарушениях в рамках получения бюджетного кредита, то в действующей
редакции это применимо и для других нарушений, в том числе
при целевом использовании. Это по сути своей дополнительная
компенсационная мера при неправомерном использовании бюджетных средств
. При этом очевидно могут возникнуть сложности
при расчете соответствующей платы, так как нет ясности, с какого
момента наступает соответствующий расчетный период.
В действующей редакции Бюджетного кодекса в качестве новой бюджетной меры предусмотрена процедура передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных
средств. Указанная
мера закреплена только в одном составе нарушений — нецелевое использование бюджетных средств и для
случая, когда нецелевое использование бюджетных средств совершенно главным распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств.
Реализация данной меры на практике, вызывает большие сомнения. Например, при расходовании бюджетных средств в установленном порядке, предусмотренных в бюджете
на содержания
органа государственной власти, нарушение в виде их нецелевого
использования, допущенное распорядителем бюджетных средств,
258
дает основания для передачи части собственных полномочий распорядителя уполномоченному по соответствующему бюджету.
Приведенный пример, ставит несколько вопросов. В Бюджетном кодексе отсутствует разъяснение статуса «уполномоченный
по соответствующему бюджету». Что следует понимать под этим
термином? Это вышестоящий «распорядитель» по ведомственной
структуре или финансовый орган, который осуществляет составление и организацию исполнения
соответствующего бюджета. На
федеральном уровне это Министерство финансов, на уровне субъекта РФ соответствующий финансовый орган, например, в городе
Москве это Департамент финансов. В некоторых случаях реализовывать чужие полномочия указанным органам будет затруднительно, хотя бы из-за отсутствия соответствующих ресурсов.
Так, можно предположить, что мера в виде передачи
части
полномочий по своей сути не является мерой как таковой, так как
не обладает правовостановительными (компенсационными) свойствами, а представляет собой процедуру по лишению полномочий соответствующего «распорядителя» в целях предотвращения
дальнейшего неправомерного использования бюджетных средств.
В качестве главного недостатка правоохранительного института предыдущей редакции Бюджетного кодекса было отмечено
отсутствие правовой
регламентации реализации мер бюджетного
характера. В новой редакции Бюджетного кодекса порядок применения бюджетных мер был пересмотрен с целью его систематизации и упрощения, а так же исходя из составов нарушений выстроены инструменты предотвращения угрозы безопасности для
эффективного функционирования бюджетов бюджетной системы.
В то же время осуществление предварительного и
последующего финансового контроля в ходе исполнения бюджета осуществляемого Федеральным казначейством, расходование (финансирование) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без участия должностных лиц учреждений — получателей
средств соответствующего бюджета и территориального органа
Федерального казначейства
1
. Согласно ст. 223 БК РФ до получате-
лей бюджетных средств в обязательном порядке доводятся лимиты бюджетных обязательств.
1
См.: Головина М. М. К вопросу о правовом положении органов
внутреннего финансового контроля// Налоги. 2016. С. 25.
259
Получатель средств на основании доведенных лимитов самостоятельно составляет платежные документы на перечисление
бюджетных средств, которые предъявляются в Федеральное казначейство. Статьей 226 БК РФ обязанности по подтверждению денежных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет.
Денежные обязательства подтверждаются в целях проверки
соответствия составленных получателем бюджетных средств платежных и иных документов
ходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств
, необходимых для совершения рас-
1
. В случае
несоответствия принятых денежных обязательств доведенным
лимитам орган, исполняющий бюджет, наделен правом и обязанностью отказать в подтверждении принятых получателем денежных обязательств. При исполнении платежных документов на
перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям
бюджетных средств несвоевременным исполнением признается тогда, когда счет получателей бюджетных средств находится
в
банке, что согласно бюджетному законодательству и соблюдению принципа единства кассы происходить не может, в связи с
чем упомянутого нарушения в условиях единого счета бюджета
не существует.
Несвоевременное финансирование по подтвержденным бюджетным обязательствам может происходить одновременно между
подтверждением денежных обязательств получателя бюджетных
средств и перечислением с единого счета бюджета денежных
средств. Здесь охраняются интересы скорее не бюджета, а контрагента по соответствующему обязательству. До тех пор пока средства находятся на едином счете бюджета, их нецелевое использование исключено
2
. По действующим правилам временной разрыв
между подтверждением денежных обязательств и их перечислением более суток возможен, только если отсутствует электронный
канал связи между территориальным органом Федерального казначейства и учреждением Банка России или иной уполномоченной кредитной организации.
1
См.: Ильин А. В. Исполнение судебных актов как форма расходов
бюджета// Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 6. С. 30.
2
См.: Пономарева К. А. Основания бюджетно-правовой ответствен-
ности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии//
Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. С. 1384.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]