Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Однако приведенные статистические данные не отражают
реальной ситуации в субъектах РФ: даже на фоне профицитных бюджетов социально-экономическое положение российских
граждан ухудшается. Нередко отношения по правовому регулированию сбалансированности бюджета создаются искусственным
путем. Например, в Смоленской и Рязанской областях впервые в
истории сумели уравнять доходы и расходы. Смоленский губернатор
А. Островский, комментируя данную ситуацию, отметил,
что «это настойчивое требование министерства финансов. Есть
критерии, определенные Минфином для субъектов Федерации, по
каким принципам должен формироваться региональный бюджет.
Поэтому объем государственного долга области и иные показатели понудили нас сформировать его бездефицитным»
1
.
Важно отметить пробельность в регулировании профицита
бюджета, являющегося антиподом дефицита бюджета. Законодатель определяет профицит бюджета как превышение доходов бюджета над его расходами. Однако норма о профиците бюджета и
порядке его использования, которая ранее была закреплена в Бюджетном кодексе РФ, утратила силу в связи с принятием Федерального
закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении измене-
ний и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»
2
Предпринимаемые попытки депутатов Государственной Думы не
увенчались успехом, и законопроект № 428908—6 «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о профиците
бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) был в 2014 году отклонен
3
. Таким образом, де-факто
.
1
См.: Раичев Д. Взяли обязательства. Регины Центральной России
не сократили социальные расходы //Экономика Центрального округа.
Российская газета. 2016. 26 января. С. 18.
2
См.: О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации: федер. закон от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ (в
ред. федер. закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ)// Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2000. № 32. Ст. 3339; 2013. № 31. Ст. 4191.
2
См.: Законопроект № 428908—6 «О внесении изменений в Бюд-
жетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета)// Официальный сайт
Государственной Думы ФС РФ. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/
(Spravka)?OpenAgent&RN=428908—6 (дата обращения: 01.10.2016).
351
профицитные отношения существуют, но их правовое регулирование отсутствует.
Результаты комплексного исследования проблем эффективности бюджетных расходов, базирующегося на анкетировании
основных участников бюджетных отношений, справедливо ставят
под сомнение объективность сведений, представляемых исполнительной властью, так как она в данном случае будет оценивать
сама себя, что порождает конфликт интересов. Поэтому предлагается
оценивать качество управления публичными финансами
общественностью (некоммерческими организациями, независимыми средствами массовой информации, негосударственными
научными организациями) или депутатами законодательных и
представительных органов власти
1
, т. к. управленческие решения,
принимаемые в сфере управления дефицитом бюджета, должны
основываться на достоверных экономических данных.
Размер дефицита бюджета напрямую зависит от качественного бюджетного планирования в субъектах РФ. К инструментам
правового ограничения в сфере управления дефицитом бюджета
следует относить установление предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ. Так, в
соответствии с частью 2 статьи
93.1 БК РФ, дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать
15 процентов утвержденного общего годового объема доходов
бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
К сожалению, сложной остается ситуация с межбюджетными трансфертами регионам. Е. В. Бушмин указывает на процесс
сокращения регионам межбюджетных трансфертов более
чем на
9 процентов, т. е. объем бюджетных кредитов растет, а ситуация
с государственным долгом у регионов — критическая — более
2 трлн. рублей, причем свыше 40 процентов от общего объема со-
ставляет коммерческий кредит
2
.
1
См.: Белоусов Ю. В. О повышении эффективности управления ре-
гиональными финансами //Финансы. 2016. № 8. С. 64.
2
См.: Возобновление экономического роста — основная цель фи-
нансовой политики. Расширенное заседание Коллегии Минфина России
на тему: «Об итогах работы Министерства финансов Российской Федерации за прошедший год и задачах финансовой политики»// Финансы.
2015. № 5. С. 12.
352
В 2013 году Правительством РФ утверждена Программа повышения эффективности управления общественными финансами
на период до 2018 года. С 2014 года органы Федерального казначейства приступили к осуществлению полномочий получателя
средств федерального бюджета по перечислению межбюджетных
трансфертов, включенных в перечень, из федерального бюджета в
бюджеты субъектов РФ, под фактическую потребность. Основная
часть высокодотационных регионов
формируется за счет налоговых и неналоговых доходов, за счет безвозмездных поступлений
и дотаций из федерального бюджета. Главными принципами, которыми должны руководствоваться федеральные и региональные
органы государственной власти при реализации мер, направленных на повышение финансовой самостоятельности и обеспеченности, для того, чтобы сбалансировать бюджеты дотационных регионов, являются следующие:
− повышение самостоятельности органов власти высокодо-
тационных регионов;
− снижение зависимости консолидированных бюджетов от
финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета;
− развитие программно-целевых методов управления общественными финансами, как на уровне регионов, так и муниципальных образований;
− повышение качества управления региональными и муниципальными финансами1.
Процесс бюджетного реформирования в части внедрения
программно-целевого бюджетирования продолжает развиваться.
В Совете Федерации Федерального Собрания РФ сформирована
временная комиссия по мониторингу экономического развития
субъектов РФ, задачей которой является подготовка предложений
перехода к новой модели экономики. Субъекты РФ в рамках перехода в течение 2016 года на программный формат бюджета должны проделать большой объем работы, в том числе, по встраиванию соответствующих разрозненных документов программного
1
См.: Климанов В. В., Михайлова А. А. Совершенствование регули-
рования бюджетов высокодотационных регионов //Финансы. 2015. № 1.
С. 11.
353
характера в новую модель бюджетирования1. Также субъекты РФ
продолжают внедрять практику управленческого мониторинга в
сфере региональных и муниципальных финансов2.
Основным инструментом реализации программно-целевого
метода управления в деятельности исполнительной власти являются государственные программы РФ, государственные программы субъектов РФ и муниципальные программы. По мнению
А. Ю. Демидова, внедрение программно-целевого метода управления в деятельность органов исполнительной власти представляет собой сложный и многогранный процесс, требующий всесторонней
модернизации функций государственного и муниципального управления с соответствующей корректировкой правового
регулирования деятельности государственного и муниципального
аппарата, соответствующим методическим, технологическим и
организационным обеспечением3.
Вместе с тем, по данным Минфина РФ, государственный долг
регионов ЦФО на 1 декабря 2015 года составляет 576,44 миллиарда рублей, сократившись с начала года примерно на 2 процента.
Воронежская область занимает при этом пятое место, соответственно, после Москвы, Московской, Белгородской и Ярославской областей4. Ю. Росляк считает, что причина государственного
долга субъектов РФ состоит в том, что «наблюдается устойчивое
увеличение расходов региональных бюджетов на выполнение решений, принятых на федеральном уровне, несоразмерное с объемом доходов бюджетов регионов», что, по его мнению, приводит
к возникновению дефицитов региональных бюджетов и обязательств, финансирование которых отложено в связи с отсутствием
1
См.: Шаш Н. Н., Бородин А. И. Проблемы разработки и финан-
сового обеспечения государственных программ //Финансы. 2015. № 1.
С. 23.
2
См.: Ахокас И. И., Колесов А. С., Турновская И. М. Региональные
финансы: управленческий мониторинг //Финансы. 2015. № 5. С. 21—26.
3
См.: Демидов А. Ю. Внедрение программно-целевого метода
управления в деятельность исполнительной власти //Финансы. 2015.
№ 5. С. 68.
4
См.: Раичев Д. Тема недели. Экономика Центрального округа //
Российская газета. 2016. 19 января. С. 17.
354
средств1. По министерским прогнозам, к концу 2016 года госдолг
субъектов РФ вырастет до 2,9 триллиона рублей2.
Однако указанные обстоятельства не оставлены без внимания на федеральном уровне, в связи с чем Д. А. Медведев пообещал, что в 2016 году со стороны Правительства РФ будут приняты
решения, направленные на поддержку региональных бюджетов,
так как «без этого развитие страны, развитие регионов просто
остановится»
3
. В этой связи особую актуальность приобретает
проблема несвоевременного получения субсидий субъектами РФ.
Председатель Счетной палаты РФ Т. Голикова сетует на громоздкость системы построения субсидий, особенно предназначенных
бюджетам регионов. В 2015 году в федеральном бюджете для регионов было предусмотрено 92 субсидии, но на 1 декабря 2015
года не перечислялись бюджетные средства по 5 субсидиям, при
этом расходы по ним предусмотрены в сумме 1,4 миллиарда рублей. В этой связи Т. Голикова предлагает утвердить распределение субсидий законом о бюджете, что позволит сократить административные процедуры, оптимизировать затраты4. По ее мнению,
решение о реформировании субсидиарной поддержки регионов
давно назрело5.
Диспропорция в бюджетной обеспеченности регионов является в настоящее время актуальной проблемой, на которую неоднократно обращал внимание Президент РФ. В. В. Путин указал,
что «отмечается большой разрыв в бюджетных доходах отдельных
субъектов Федерации, а значит, и оплате труда, объемах финансирования социальных, инфраструктурных проектах», в связи с чем
он отметил необходимость принятия решений, которые сгладят
1
См.: Там же.
2
См.: Коломейцев В. Долг без платежа //Прямая речь. Экономика
Центрального округа //Российская газета. 2016. 19 января. С. 17.
3
См.: Кузьмин В. Соль развития. Кабмин продолжит оказывать фи-
нансовую помощь регионам //Российская газета. 2015. 30 декабря. С. 2.
4
См.: Зыкова Т. Деньги? Запустили в космос. Татьяна Голикова на-
звала каналы, по которым утекает бюджет //Российская газета. 2016. 12
января. С. 3.
5
См.: Там же.
355
такие дисбалансы, позволят регионам укреплять свою финансовую базу
1
.
По данным Минфина РФ, российские регионы смогли снизить общий объем своего госдолга с начала года, это произошло
за счет снижения долговой нагрузки самых незакредитованных
субъектов РФ, в то время как регионы с самым высоким уровнем
долга только нарастили его. По подсчетам Минфина, к 1 сентября
2016 года совокупный объем государственного долга
всей россий-
ских регионов превышал 2,226 триллиона рублей, долги муниципалитетов — 341 миллиард рублей. Примерно половину общего
долга субъектов Федерации составили бюджетные кредиты. При
этом, по сравнению с началом года, совокупный размер госдолга
регионов снизился на 2,2 процента. Только у Сахалинской области
и Севастополя государственный долг к 1 сентября 2016 г. равен
нулю, а самый
миллиарда рублей
высокий — у Краснодарского края — более 144,5
2
. БК РФ предусматривает процедуру введения
временной финансовой администрации в регионы, которые неспособны платить по долгам, назначается такая процедура органами государственной власти, если просроченная задолженность
бюджета превышает 30 процентов собственных доходов региональной казны
3
.
Несмотря на то, что многие бюджеты субъектов РФ верстаются с дефицитом бюджета, отмечается нерациональное расходование средств. Так, например, прокуратура Республики Дагестан
вынесла протест на республиканский закон «О гарантиях высшему должностному лицу Республики Дагестан, прекратившему
исполнение этих полномочий, и членам его семьи» установившего ряд определенных льгот, выплачивающихся
за счет федеральных дотаций, при этом финансирование расходов на эти нужды
должно осуществляться исключительно за счет регионального
бюджета
4
. Следует также отметить, что Минфин Дагестана для
1
См.: Петров В. Доходы без долгов. Президент Владимир Путин
призвал совершенствовать механизмы бюджетной поддержки регионов
//Российская газета. 2015. 27 октября. С. 2.
2
См.: Маркелов Р. Бременные меры// Российская газета. 2016. 22
сентября. С. 6.
3
См.: Маркелов Р. Бременные меры. С. 6.
4
См.: Алиев Т. Сверните «парашюты. Прокуратура потребовала отме-
нить льготы главам Дагестана// Российская газета. 2015. 18 декабря. С. 10.
356
покрытия дефицита республиканского бюджета взял в 2015 году
банковский кредит на сумму пять миллиардов рублей, а Правительство РФ предоставило региону бюджетный кредит в размере
2,5 миллиардов рублей
1
.
В таких субъектах РФ, как Ростовская область, Пермский
край, Ленинградская область, Тверская область и др., устанавливают для региональных госслужащих системы денежного содержания и социальных гарантий, в том числе льготные путевки,
медобслуживание, предоставление квартир, служебных автомо-
2
билей
и проч. А. Сафонов подчеркнул, что в результате были случаи, когда регион абсолютно дотационный, а пенсии у руководителей — чуть ли не по миллиону рублей, то есть даже больше, чем
у высших федеральных чиновников, депутатов Госдумы и членов
Совета Федерации
3
. Рейтинг, составленный активистами проекта
«За честные закупки» показал, что «в ряде регионов чиновники
проявили удивительную способность подстраиваться под условия, связанные с ужесточением контроля над закупками. В частности, дорогостоящие автомобили они не покупают, но берут в
аренду вместе с водителями и осуществляют это за счет средств
региональных бюджетов»
4
.
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания
РФ внесли изменения в разработанный Минфином РФ проект в
отношении величины бюджетного кредитования регионов РФ.
Так, если первоначально на эти цели выделялось 140 миллиардов рублей, то в конечном варианте — 310 миллиардов рублей;
эти средства должны пойти на покрытие собственных дефицитов
бюджетов, а также на финансирование ликвидаций
последствий
1
См.: Там же.
2
С 1 января 2016 года стоимость покупаемых автомобилей будет
ограничена на законодательном уровне (См.: Дмитренко О., Бондарен-
ко А., Песоцкая С. и др. Губернаторский гараж //Российская газета. 2015.
15 декабря. С. 10).
3
См.: Зубков И., Федосов А. Парашют не раскрылся. Вслед за Брян-
ской областью лишиться персональных пенсий могут экс-чиновники
высшего звена и в других регионах России //Российская газета. 2015.
8 декабря. С. 6.
4
См.: Дмитренко О., Бондаренко А., Песоцкая С. и др. Губернатор-
ский гараж. Чиновников пытаются снова пересадить на отечественные
машины// Российская газета. 2015. 15 декабря. С. 1.
357
техногенных аварий и природных катаклизмов. При этом регионам запрещается принимать новые обязательства по расходам.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2016
году получат 70 из 85 российских регионов
1
. В 2016 году к реги-
онам-донорам относятся: Республика Татарстан, три автономных
округа — Ямало-Ненецкий, Ненецкий, Ханты-Мансийский; 8 областей — Ярославская, Ленинградская, Калужская, Московская,
Самарская, Свердловская, Тюменская, Сахалинская, 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Остальные
регионы являются дотационными
2
.
Таким образом, анализ норм федерального законодательства,
законодательства субъектов РФ, регулирующего отношения в сфере управления дефицитом бюджета, а также юридической литературы, средств массовой информации, свидетельствует о ряде
системных проблем управления в сфере дефицита бюджета.
1. Отсутствие единой концепции правового регулирования
управления дефицитом федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
2.
Искусственно создаваемые профициты бюджетов субъек-
тов РФ.
3. Поспешность в принятии норм, регулирующих отношения
в сфере управления бюджетным дефицитом. Например, Я. Миркин справедливо считает, что в работе прошлых Дум много торопливости: «Бюджет, налоги, банки, деньги. Кажется, что думские
дни и ночи были посвящены только этому. Около 200 изменений в
Бюджетный
и Налоговый кодексы, принятые отдельными законами. Как будто Дума обслуживает каждый чих, каждое изменение
в строчках, идущее от финансовых властей»
3
. Если в 2000-х годах
Государственная Дума за четыре года принимала чуть более 700
законов, то Государственная Дума шестого созыва — 2200. При
этом наибольшая часть из них посвящена правовому регулированию финансовых отношений (около 20 процентов всех законов)
4
.
1
См.: Маркелов Р. Доходные места России //Российская газета. 2015.
17 декабря. С. 1.
2
См.: Там же.
3
См.: Миркин Я. В ожидании пряников //Российская газета. 2016.
19 сентября. С. 11.
4
См.: Там же.
358
4. Сомнительный характер обоснованности возврата к трех-
летнему планированию бюджета. Проблемы внешнеполитического, экономического и социального характера, обусловившие в
текущем 2016 году принятие однолетнего федерального бюджета
и соответствующие ему законы большинства субъектов РФ, на
наш взгляд, не преодолены. Сохраняется сложная экономическая
ситуация, федеральный бюджет прогнозируется с дефицитом,
экономическое развитие сталкивается в большими
трудностями
и препятствиями, что осложняет возможность долгосрочного
бюджетного планирования и сказывается на качества принятия
соответствующих законов о бюджете на федеральном и региональном уровнях. В этой связи более целесообразным, на наш
взгляд, стало бы принятие однолетнего федерального бюджета на
2017 год.
5. Приоритет мер, направленных на сокращение расходной
части бюджета, а не
на увеличение его доходной части. Так, на-
пример, разработанная по предложению Минфина РФ новая компьютерная программа сократит количество бухгалтеров на государственной службе, на содержание которых из бюджета уходит
более одного триллиона рублей в год, с 1,1 миллиона человек до
1
600 тысяч
, что, на наш взгляд, неизбежно повлечет проблемы в
сфере занятости населения.
6. «Разбросанность» и нестабильность правовых норм, уста-
навливающих полномочия государственных органов, принимающих участие в процессе управления дефицитом бюджета (как
на федеральном, так и региональном уровнях). На основе анализа правовых норм, отражающих компетенцию органов государственной власти в сфере
правового регулирования бюджетного
дефицита, можно сделать вывод о том, что такое регулирование
носит бессистемный, фрагментарный характер: полномочия по
управлению бюджетным дефицитом не конкретизированы, рассредоточены в нормативных правовых актах различной юридической силы (федеральный конституционный закон, федеральный
закон, законы субъектов РФ, постановления Правительства РФ),
1
См.: Гусенко М., Березина Е. Меняем счеты на половник. В России
хотят сократить бухгалтеров, увеличив штат поваров //Российская газе-
та. 2016. 26 сентября. С. 4.
359
что представляется недостатком современного законодательства.
Отсутствуют единые походы к осуществлению управления бюджетным дефицитом на федеральном и региональном уровнях, не
проработаны соответствующие механизмы управления.
Следует подчеркнуть, что ключевые характеристики бюджета современного российского государства, а также эффективность его исполнения детерминированы многообразием различных факторов. Однако важнейшим среди них представляется
качество
государственного управления, которое во многом зависит от правильной оценки последствий реализуемых действий, а
также ответственности его субъектов за принимаемые решения.
Резюмируя вышеизложенное, а также значимость бюджета для экономического и социального развития нашей страны,
для эффективного правового регулирования отношений в сфере
управления дефицитом бюджета представляется целесообразным принять федеральный
закон «Об управлении дефицитом
бюджета в Российской Федерации», с закреплением его правовой дефиниции, источников его финансирования, субъектов, а
также установлением юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере.
Таким образом, государственное управление дефицитом
бюджета представляет собой урегулированную административно-правовыми и финансово-правовыми нормами деятельность
компетентных органов государственной власти
по организующему воздействию на общественные отношения, возникающие
в связи с превышением расходной части бюджета над его доходной частью.
Представляется, что грамотное и рациональное бюджетное
планирование — как на федеральном уровне, так и в субъектах
Федерации, в современных экономических и политических условиях находится в числе первостепенных задач современного
государственного
управления, поскольку от качества составления государственного бюджета и управления его дефицитом во
многом зависит функционирование всех институтов власти, а
также уровень и качество жизни российских граждан.
360
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]