Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
О. В. Болтинова предлагает рассматривать бюджет с трех то-
чек зрения:
− материальной (централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления);
− экономической (совокупность экономических отношений,
возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных
денежных фондов, предназначенных
для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих
органов государственной власти и местного самоуправления);
− правовой (закон, принятый в установленном порядке)1.
Законодатель к основным характеристикам бюджета относит
его дефицит или профицит.
Толковый словарь живого великорусского языка определяет
понятие «дефицит» как недостаток в
либо в приходе против расходов»
наличности против счета,
1
. Толковый словарь русского
языка — как «убыток, превышение расхода над приходом, недостаток, нехватка чего-нибудь, что-нибудь не имеющееся в достаточном количестве»
2
.
В России законодателем предлагается легальная дефиниция
понятия «дефицит бюджета». Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Федерации (далее БК РФ), дефицит бюджета представляет
собой превышение расходов бюджета над его доходами
3
.
Представляется, что термин «дефицит бюджета», равно как и
«бюджет», является экономико-правовой категорией. Экономиче-
ская составляющая выражается в трактовке данного понятия как
превышения расходов бюджета над его доходами, а правовая — в
1
См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка.
РООССА. Т. 1. 2015. С. 211.
2
См.: Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского
языка: 80 000 слов и фразеологических выражений /Российская академия наук, Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп.
М.: «А ТЕМП», 2004. С. 163.
3
Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31
июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. федер. закона от 3 июля 2016 г. № 345ФЗ)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2016.
№ 27 (часть II). Ст. 4279.
331
его оформлении в виде правовых норм в содержании нормативноправовых актов.
Среди главных причин возникновения в государстве дефици-
та бюджета в науке финансового права выделяют следующие:
− крупные государственные вложения в развитие экономики, обусловленные государственным регулированием экономической конъюнктуры, стремлением обеспечить положительные
сдвиги в структуре общественного производства;
− чрезвычайные обстоятельства
(например, стихийные
бедствия, войны), в связи с которыми запланированных средств
недостаточно, вследствие чего государство использует источники
иного характера;
− развал экономики, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране
1
.
В первом случае речь идет о дефиците бюджета как объективном, положительном, в какой-то степени оправданном, явлении.
Во втором — как о нежелательном, но форс-мажорном обстоятельстве. В третьем случае бюджетный дефицит представляет собой критическое, негативное явление, свидетельствующее о неэффективном государственном управлении в экономике и в стране
в целом.
По мнению Т. А. Вершило, бюджет — как зеркало — отражает не только социально-экономические проблемы, обусловленные
современными вызовами геополитической ситуации, но и преобразования, происходящие в экономике и жизни нашего государства как ответ на внешние вызовы, а также проблемы, связанные
с несовершенством управленческих действий со стороны государства
, и, как следствие, качества управления им2.
Экономика является объектом государственного регулирования и управления. При этом следует подчеркнуть, что административно-правовое регулирование в области экономики представляет
собой государственное управление в узком, организационно-пра-
1
См.: Годин А. М., Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная си-
стема Российской Федерации: учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2008. С. 136.
2
Вершило Т. А. Бюджет и его роль в управлении государством //
Финансовое право. 2015. № 12. С. 12.
332
вовом смысле, понимаемое как деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по реализации в области
экономики функций и полномочий государственной исполнительной власти
1
. Бюджет — это основной правовой инструмент госу-
дарственного регулирования и управления; это точка пересечения
норм административного и финансового права. К. С. Бельский
раскрывает финансовую деятельность государства с двух сторон: во-первых, как особый вид экономической деятельности, вовторых, как разновидность государственного управления
2
.
Административное право, по мнению Ю. Н. Старилова,
«определяет масштабы и границы правового регулирования в
сфере государственного управления»
3
, в том числе и в управлении
дефицитом бюджета. Вместе с тем, в современной науке административного права, равно как и финансового права, проблемам
управления дефицитом бюджета не уделяется достаточного внимания. Бюджетный кодекс РФ не содержит термина «управление
дефицитом бюджета». Однако представляется, что управление
дефицитом бюджета входит в систему государственного
управления, на низкую эффективность функционирования которой обратил внимание Д. А. Медведев, считая ее сдерживающим фактором
развития страны
4
. В этой связи проблемы научного исследования
управления дефицитом бюджета имеют теоретико-прикладной характер.
С 2009 года федеральный бюджет России впервые за предшествующее ему десятилетие стал дефицитным, размер которого
составил тогда 6 процентов ВВП. Среди главных причин возникновения бюджетного дефицита — снижение доходов бюджета и
1
См., например: раздел V Административно-правовое регулирова-
ние в области экономики. Административное право России: учебник /
под ред. Н. М.Конина и Ю. Н. Старилова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010.
С. 523—560.
2
См., например: Финансовое право: учебник/ отв. ред. и авт. пре-
дисл. проф. С. В. Запольский. М.: Юридическая фирма «Контракт»: Волтерс Клувер. 2011. С. 14—15.
3
См.: Общее административное право: учебник: в 2 ч. /под ред.
Ю. Н. Старилова: Воронежский государственный университет. 2-е изд.,
перераб. и доп. Воронеж: Издательский дом ВГУ. 2016. С. 29.
4
См.: Кузьмин В. Знак качества жизни// Российская газета. 2016. 3
октября. С. 1.
333
общее увеличение расходов ввиду реализации антикризисного
плана. Для его покрытия преимущественно использовались государственные сбережения, в результате чего за указанные два года
было израсходовано около 8,3 процента ВВП, что составило более
половины всех средств нефтегазовых фондов
1
.
В современных кризисных условиях дефицит федерального
бюджета по-прежнему сохраняется. Как отмечено в Отчете Правительства Российской Федерации о результатах работы в 2015
2
году
, в российской экономике в настоящее время действует ряд
негативных факторов, в числе которых:
− низкие цены на нефть и другие сырьевые товары (в 2015
году нефть подешевела вдвое практически за полгода);
− внешнее санкционное давление, предполагающее изолированность России от значительной части международных кредитных ресурсов и от рынка современных технологий;
− нестабильность и плохая предсказуемость глобальных
рынков, которые всё больше подчиняются политическим законам,
а не законам экономики;
− структурные проблемы российской экономики, обострившиеся в кризисной ситуации.
Действительно, трудно говорить об идеальном государственном управлении в сфере экономики в современный период, который отличается разрозненностью, противоречивостью, нестабильностью законодательства, в том
числе (особенно) административного, финансового; отсутствием единства при проектировании
бюджета; лоббированием субъективных интересов; всплеском инфляции, спадом российского производства, повышающимся уровнем коррупции, снижением инвестиционной активности, оттоком
капитала за рубеж и т. д. Все это, на наш взгляд, также сопутствует
формированию бюджета с дефицитными характеристиками.
1
См.: Прогноз долгосрочного социально-экономического разви-
тия Российской Федерации на период до 2030 года// Официальный сайт
Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/
sections/macro/prognoz/doc20131108_5 (дата обращения: 01.10.2016).
2
См.: Отчет Правительства РФ о результатах работы в 2015 году//
Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/
news/22717/(дата обращения: 01.10.2016).
334
Среди главных принципов построения бюджетной системы
российского государства, закрепленных в статье 28 БК РФ, находится принцип сбалансированности бюджета. Согласно статье
33 БК РФ, действие указанного принципа означает, что объем
предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать
суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников
финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат
из бюджета, связанных
с источниками финансирования дефицита
бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Очевидно, что сбалансированный бюджет является основой
нормального функционирования государства и его органов, социально-экономического благополучия граждан. Несоблюдение
указанного принципа и, как следствие, возникновение дисбаланса
в бюджетной системе, приводит к отрицательным последствиям,
связанным с невыполнением государством
взятых на себя обяза-
тельств в экономической и социальной сферах.
Однако в современных условиях формирование сбалансированного и бездефицитного бюджета представляется практически
недостижимой задачей.
Как отмечается в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030
1
года
, важнейшими характеристиками мировой экономики в среднесрочной и долгосрочной перспективах по-прежнему останутся
дисбалансы государственного долга и дефицитов бюджета.
На основе анализа норм БК РФ можно сделать вывод о том,
что дефицит бюджета — это нарушение не только принципа сбалансированности бюджета, но и несоблюдение — прямое или косвенное — практически всех
принципов бюджетной системы РФ:
принципа единства бюджетной системы, принципа разграничения доходов и расходов; принципа самостоятельности бюджетов;
принципа равенства бюджетных прав; принципа полноты отражения доходов и расходов; принципа эффективности использования
бюджетных средств; принципа общего покрытия расходов бюдже-
1
Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года// Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/
macro/prognoz/doc20131108_5(дата обращения: 01.10.2016).
335
тов; принципа прозрачности (открытости); принципа достоверности бюджета; принципа адресности и целевого характера бюджетных средств; принципа подведомственности расходов бюджета.
Федеральный бюджет на 2016 год является дефицитным.
Согласно статье 1 Федерального закона от 14 декабря 2015 года
№ 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»
1
, прогнозиру-
емый общий объем доходов федерального бюджета определен в
сумме 13 738 468 671,8 тыс. рублей; общий объем расходов федерального бюджета — в сумме 16 098 658 671,8 тыс. рублей; дефицит федерального бюджета — в сумме 2 360 190 000,0 тыс. рублей.
Президент РФ В. В. Путин, выступая с Посланием Федеральному Собранию РФ (2015 г.), отметил, что дефицит бюджета 2016
года не должен
ходы окажутся ниже ожидаемых»
превышать трех процентов, «даже если наши до-
2
. Нынешний дефицит федераль-
ного бюджета составляет 3 процента от ВВП.
Отношение к трехпроцентному дефициту бюджета при этом
отличается разнообразием мнений. В. Ивантер подчеркивает, что
во всем мире такой уровень дефицита говорит о благополучном
состоянии государственных финансов, это нормальный способ
финансирования экономического роста, при таком размере дефицита его «целесообразно поддерживать не
и позже»
3
. Характеризуя размер дефицита федерального бюджета,
только в 2016 году, но
министр финансов РФА. Г. Силуанов «приплюсовывает» еще «0,8
процента регионального дефицита» и делает вывод, что «с таким
дефицитом можно еще прожить год, от силы два, пока хватит резервов», но если финансовая дисциплина не будет соблюдаться,
то не останется другого выхода, кроме как повышать налоги, что
крайне нежелательно4. Государственная политика России, направ-
1
О федеральном бюджете на 2016 год: федер. закон от 14 декабря
2015 г. № 359-ФЗ// Российская газета. 2015. 17 декабря.
2
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ// Рос-
сийская газета. 2015. 4 декабря.
3
Ивантер В. Корпорация «Облигация». Где найти ресурсы для эко-
номического роста //Российская газета. 2015. 7 декабря. С. 9.
4
См.: Формула успеха: качество инвестиций, эффективность расхо-
дов, свободная инициатива. Выступление А. Г. Силуанова на II Международном форуме Финансового университета «В поисках утраченного»
//Финансы. 2015. № 12. С. 11.
336
ленная на бездефицитный бюджет, представляется сомнительной.
Министр финансов также заявил о перспективе формирования
бездефицитного бюджета к 2018 году.
К числу характерных отличительных особенностей федерального бюджета на 2016 год можно отнести принятие его сроком на
один финансовый год (а не на трехлетний период, как это осуществлялось ранее), а также крайне сложные финансово
-экономические условия, в которых производилось бюджетное планирование. Д. А. Медведев характеризует федеральный бюджет на
2016 года как «жесткий», наглядно отражающий экономическую
ситуацию в стране: «С одной стороны, документ должен решать
насущные социальные задачи, с другой — предусматривать сокращение неэффективных затрат»
1
. Специфика дефицита бюдже-
та при этом состоит в комплексном характере его причин: это и
вложение, хотя и в недостаточной степени, средств в экономику,
и военные события, и стихийные бедствия, и ошибки в государственном управлении.
В этой связи Правительство РФ выступило с инициативой
временно отступить от закрепленной в БК РФ
процедуры принятия бюджета на три года и предложило ограничиться подготовкой
проекта бюджета на один финансовый год, т. е. 2016 год.
Была изменена законодательная база, вступил в силу Федеральный закон от 30 сентября 2015 года № 273-ФЗ «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации на 2016 году, о внесении
изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального
закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации»
2
.
1
См.: Петров В. В режиме жесткого оптимизма. Дмитрий Медве-
дев обсудил с «Единой Россией» бюджет 2016 года// Российская газета.
2015. 8 октября.
2
Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации»: федер. закон от 30 сентября 2015 г. № 273-ФЗ// Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2015. № 40. Ст. 5468.
337
Таким образом, срок действия нынешнего федерального бюджета ограничен одним годом. Главный финансовый документ
страны создавался из расчета среднегодовой цены на нефть в 50
долларов за баррель и среднего курса доллара в 63,3 рубля. Также
из бюджетного процесса на 2016 год исключено правило, которое
определяло предельный уровень расходов государства, исходя из
уровня цен на
нефть за последние три года, что ранее способствовало накоплениям от высокой цены ее барреля и не увеличивало
при этом расходы государственного сектора.
За первые восемь месяцев 2016 года израсходовано почти 1,6
триллиона рублей из 3,6 триллиона, находившихся в Резервном
фонде в начале года. Фонд национального благосостояния составляет 73 миллиарда долларов, но, по
мнению А. Кудрина, использование этих средств «для финансирования бюджета — радикальная мера, а главное, это станет серьезным негативным сигналом
структурной неустойчивости российской бюджетной политики»
1
В связи с чем он предлагает увеличить налоговую нагрузку на нефтегазовые компании, в частности, повысить примерно в полтора раза ставки налога на добычу полезных ископаемых. Поэтому
бремя дефицита бюджета в 2017 году разделится пополам между
государством и его Резервным фондом, с одной стороны, и компаниями нефтегазового сектора, с
другой стороны (одну пятую этой
суммы де-факто компенсируют региональные бюджеты за счет
снижения налога на прибыль)
2
.
Правовому регулированию дефицита бюджета посвящена
глава 13 БК РФ «Дефицит бюджета и источники его финансирования». Полагаем, что ее название не соответствует нормативноправовому содержанию. Законодатель использует термин «дефицит» применительно к трем видам: федеральному, региональному
и местному. При этом дефициту федерального бюджета посвящена только статья 92, устанавливающая, что:
− дефицит
федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый
год и плановый период;
.
1
См.: Кудрин А. Деньги на бочку. Поможет ли новая модель нало-
гов избавить бюджет от дефицита //Российская газета. 2016. 20 сентября.
С. 12.
2
См.: Там же.
338
− он определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Однако, как уже подчеркивалось, правовое регулирование дефицита федерального бюджета на 2016 год является одногодичным, субъекты РФ принимали свои законы, регулирующие отношения в данной сфере, как
на один год, так и на трехлетний период. Из регионов Верхневолжья только Ярославская и Владимирская область рискнули принять бюджеты на 2016 год и плановый
период 2017—2018 годов. Тверская, Костромская и Ивановская
области сверстали основной финансовый документ сроком только
1
на 2016 год
.
Статья 92.1 БК РФ устанавливает правовые основы регулирования дефицита бюджета субъектов РФ и дефицита местного
бюджета. В статье 94 БК РФ названы источники финансирования
дефицита федерального бюджета, классифицируемые на источники внутреннего и внешнего финансирования.
В настоящее время в бюджетных правоотношениях принимают участие многие органы государственной власти. В статье 94
РФ дан перечень участников бюджетного процесса на феде-
БК
ральном уровне.
В сфере управления дефицитом бюджета можно выделить
субъектов, осуществляющих общее управление (Президент РФ и
Федеральное Собрание РФ) и специальное управление в указанной сфере (Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ, Центральный банк
РФ и др.).
Являясь
главой российского государства, Президент РФ осуществляет ряд полномочий в финансово-бюджетной сфере. Так, в
целях совершенствования государственного контроля и надзора,
Президентом РФ была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, с передачей ее отдельных функций в
1
См.: Труханова Э. Где деньги взять? Регионы Верхневолжья будут
жить со сбалансированными, но дефицитными бюджетами //Экономика
Центрального округа. Российская газета. 2016. 19 января. С. 18.
339
указанной сфере Федеральному казначейству1, в том числе, в отношении управления дефицитом федерального бюджета.
К полномочиям Федерального Собрания РФ как высшего законодательного органа относится ряд полномочий в сфере определения основных характеристик, в том числе размеров дефицита бюджета и источников его финансирования. На рассмотрение
Государственной Думы седьмого созыва представляется законопроект «О
федеральном бюджете на 2017 год и плановый период
2018—2019 годы», с последующим утверждением Советом Федерации.
Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только
при наличии заключения Правительства РФ
2
.
В статье 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
приведены его полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в числе которых применительно к
характеристике управления бюджетным дефицитом представляется необходимым выделить:
− обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и
денежной политики;
− разработка и представление Государственной Думе феде-
рального бюджета и обеспечение его исполнения;
− представление Государственной
Думе отчета об исполне-
нии федерального бюджета;
3
1
См.: О некоторых вопроса государственного контроля и надзора
в финансово-бюджетной сфере: Ука з Президента РФ от 2 февраля 2016
года № 41 //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 6. Ст. 831.
2
См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законом
Рос. Федерации о поправке к Конституции Рос. Федерации от 21 июля
2014 г. № 11—ФКЗ)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014.
№ 30 (Часть I). Ст. 4202.
3
О Правительстве Российской Федерации: федер. конституц. закон
от 17 декабря 1997 г. № 2—ФКЗ (в ред. федер. конституц. закона от 3
июля 2016 г. № 8—ФКЗ)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997.
№ 51. Ст. 5712; 2016. № 27 (Часть I). Ст. 4155.
340
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]