Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
в) орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета муниципального казенного учреждения — по месту открытия
должнику как получателю средств местного бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов местного
бюджета (п. 1 ст. 242.5 БК РФ). В случае отсутствия у должника
лицевого (расчетного) счета, как в органах Федерального казначейства, так
и в учреждениях Центрального Банка РФ или кредитных организациях практика основывается на том, что исполнительный лист направляется для исполнения в орган Федерального
казначейства по месту открытия счета главному распорядителю
средств федерального бюджета
1
.
Финансовый орган проверяет поступившие исполнительные
документы на соответствие их требованиям, предъявляемым к подобного рода документам, обеспечивает их хранение и исполне-
2
ние
; выявляет основания их возврата без исполнения, при выявлении которых сам возвращает поступившие документы взыскателю (п. 4, 5 Приказа Минфина РФ от 15.08.2006 № 271).
2) Виды направляемых в финансовый орган документов: исполнительные документы направляются вместе с заверенной судом копией судебного акта, на основании которого он выдан, а
также справкой суда о
вступлении акта в силу3.
3) Субъекты, предъявляющие исполнительные документы:
как взыскатель, так и суд по ходатайству взыскателя (в арбитражном процессе) (в гражданском процессе — только взыскателем)
4
.
1
Постановление Президиума ВАС РФ от 01.03.2011 № 9647/10 по
делу № А56—43806/2009// СПС.
2
П. 7 ст. 242.3 БК РФ; п. 7 ст. 242.2 БК РФ; п. 6—8 Приказа Мин-
фина РФ от 15.08.2006 № 271; Приказ Казначейства РФ от 26.09.2007
№ 5н (ред. от 29.10.2010) «О Порядке ведения учета и осуществления
хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2007. № 49// СПС; Приказ Казначейства России
от 09.06.2012 № 230 (ред. от 30.12.2013) «Об утверждении Порядка учета и хранения органами Федерального казначейства документов по исполнению судебных актов»// СПС.
3
П. 1 ст. 242.4 БК РФ; п. 3 ст. 428 ГПК РФ; п. 3.1. ст. 319 АПК РФ;
п. 1 Приказа Минфина РФ от 15.08.2006 № 271.
4
П. 3.1 ст. 319 АПК РФ.
381
4) Особенности порядка обращения взыскания на средства
бюджета:
— в случае обращении взыскания на средства бюджета по де-
нежным обязательствам казенного учреждения должник направляет в орган Казначейства информацию об источнике образования
задолженности, о кодах бюджетной классификации, по которым
должны быть произведены расходы согласно исполнительному
документу(п. 3 ст. 242.3, п. 3 ст. 242.4 БК РФ
); информацию о дате
ежемесячной выплаты по исполнительному документу, если выплаты носят периодический характер (п. 4 ст. 242.3 п. 3 ст. 242.4
БК РФ);
— ограничения, связанные с деятельностью казенного учреждения, выступающего должником по искам о взыскании бюджетных средств по денежным обязательствам казенного учреждения,
при неисполнении им исполнительных документов: орган Казначейства приостанавливает
до момента устранения нарушения
операции по расходованию средств на всех его лицевых счетах,
включая лицевые счета его структурных подразделений, открытые
в этом органе Казначейства (п. 4 ст. 242.3, п. 3 ст. 242.4 БК РФ);
— удовлетворение исковых требований за счет бюджетных
средств (казны) — в пределах лимитов бюджетных обязательств и
объема финансирования расходов бюджета, отраженных по
кодам
бюджетной классификации РФ на лицевом счете получателя бюджетных средств — из бюджета, открытого финансовому органу в
Управлении Федерального казначейства
1
.
Как видно из проанализированных положений БК РФ, а также
подзаконных актов (приказы Минфина РФ, Казначейства), принятых в целях детализации статей закона, нормативно предусмотренные подходы к исполнению судебных актов, в свою очередь,
являются дифференцированными — в зависимости от субъекта, в
связи с результатами деятельности которого взыскиваются бюджетные средства с
учетом правового режима иммунитета бюдже-
та (казенные учреждения).
Таким образом, основная особенность исполнения судебных
актов, предусматривающих обращение взыскания на бюджетные
средства, заключается в том, что функцию принуждения в ис-
1
П. 8 Приказа Минфина РФ от 15.08.2006 № 271.
382
полнении таких актов выполняет не сторонний по отношению к
функционированию бюджета орган (судебный пристав-исполнитель), а непосредственно связанный с функционированием бюджета орган — финансовый орган. Ограничение исполняющих судебные акты о взыскании бюджетных средств субъектов именно
финансовыми органами призвано обеспечить невмешательство
иных органов в функционирование бюджета — его исполнение,
являющееся частью
бюджетного процесса. Если представить применительно к рассматриваемому случаю потенциальное «прохождение» документов суда через службу судебных приставов с
последующим возложением обязанности на казенное учреждение
предоставить соответствующие средства, это означало бы вмешательство судебного пристава-исполнителя в процедуры использования бюджетных средств, бюджетный процесс в целом, «заставило» бы получателя
бюджетных средств «поменять» запланированные и увязанные с бюджетом расходы (все предоставляемые
из бюджета средства носят целевой характер). На недопущение
подобной ситуации и «работает» иммунитет бюджета, будучи,
по сути, категорией, связанной с применением норм бюджетного
права в сфере судопроизводства, исполнительного производства.
«Прохождение» исполнительных документов через финансовый
орган должно учитывать принцип
адресности и целевого характе-
ра средств бюджета — принцип бюджетной системы РФ
В связи с установленной законом спецификой исполнения
судебных решений о взыскании бюджетных средств в литературе предложено понятие «бюджетный исполнительный процесс»
1
На наш взгляд, данное понятие несовместимо со сферой рассматриваемых отношений. С одной стороны, в бюджетном законодательстве уже имеется категория «бюджетный процесс» со специальным содержанием. С другой стороны, наделение «бюджетного
процесса» «исполнительным» контекстом выступит предпосылкой терминологической путаницы. На наш взгляд, более удачен
термин «бюджетное исполнение судебных актов»
2
. Но и такое по-
.
1
См.: Деготь Е., Деготь Б. Обращение взыскания на средства бюд-
жетов// ЭЖ-Юрист. 2006. № 8// СПС.
2
См.: Селионов И. В. Правовое регулирование порядка исполнения
судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства
бюджетных учреждений// Исполнительное право. 2012. № 2. С. 8—9.
383
нятие не представляется целесообразным для закрепления в законодательном терминологическом аппарате, т. к. является, скорее,
литературным, близким по смыслу к понятию «бюджетная сфера», обладающим неконкретным содержанием.
Систематизация и анализ судебной практики показывает, что
исполнение судебных актов об обращении взыскания на бюджетные средства в режиме иммунитета бюджета имеет практические
проблемы
— недостаточный объем бюджетных средств, что затягивает сроки исполнения решения суда либо вообще приводит
к его неисполнению
1
. Эта же причина является поводом для об-
ращения граждан России в Европейский суд по правам человека.
Согласно систематизированным данным, предмет около 40 % дел,
касающихся Российского государства, рассмотренных этим Судом, — неисполнение судебных решений на территории России
2
.
Вместе с этим, суды признают, что дефицит бюджета «не является причиной невозможности исполнения вступившего в законную силу решения суда», т. к. закрепленный БК РФ «механизм
обеспечивает возможность принятия финансовым органом …мер
по перераспределению бюджетных средств, а именно путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись (курсив мой —
В.
П.)» (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляцион-
ного суда от 02.06.2009 по делу № А26—7721/2008)
3
.
Однако существуют примеры судебных решений с прямо
противоположной позицией судов. В свою очередь, это выступает показателем противоречивости практики арбитражных судов в
части применения норм бюджетного права. Например, исходя из
Постановления ФАС Северо-Западного округа от 08.08.2007 по
делу № А05—13159/2006
4
, суды практикуют отказ в «признании
незаконным бездействия отделения Федерального казначейства,
1
По материалам: Постановление ФАС Восточно-Сибирского окру-
га от 23.07.2012 по делу № А19—4915/2011// СПС; Постановление ФАС
Волго-Вятского округа от 25.08.2010 по делу № А82—450/2010// Там же.
2
По материалам: Крохина Ю. А. Влияние статьи 6 Европейской
конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации (в части исполнения судебных актов,
обращенных к казне государства)// Конституционное и муниципальное
право. 2007. № 4// СПС.
3
СПС.
4
СПС.
384
выразившегося в несовершении действий, направленных на исполнение исполнительного листа о взыскании денежных средств
за счет казны муниципального образования, поскольку в данном
случае исполнение судебного акта осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о
бюджете (курсив мой — В. П.)».
Во втором случае арбитражные суды, по сути, одобряют
бездействие уполномоченного органа относительно внесения в бюджетную роспись необходимых изменений. В п. 5 ст. 242.2 БК РФ
прямо предусмотрено, что исполнение актов судов должно быть
осуществлено за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующие цели правовым актом о бюджете; при
исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (
решением) о бюджете на эти цели,
вносятся изменения в бюджетную роспись. Смысл п. 5 ст. 242.2
БК РФ по вопросам применения закрепленной в нем бюджетноправовой нормы разъяснил Минфин РФ (Письмо от 06.09.2007
№ 03—03—06/4/128)
1
. Он одобряет установленные законом осо-
бенности исполнения судебных актов об обращении взыскания
на средства бюджета, предполагающие внесение изменений в
бюджетную роспись. Внесение в бюджетную роспись указанных
изменений выступает организационно-технической мерой по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, необходимой в силу обеспечения конституционности
установленных законом особенностей исполнения
2
тов
. При всей значимости проанализированных положений, на
судебных ак-
практике получили распространение иски о признании незаконными бездействий финансовых органов, возложении обязанности
изменить показатели сводной бюджетной росписи, составленной
на основе закона о бюджете
3
.
1
СПС.
2
П. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2005
№ 8—П.
3
Например: Постановление ФАС Уральского округа от 07.12.2011
№ Ф09—7767/11 по делу № А60—2303/2011// СПС; Постановление ФАС Уральского округа от 06.09.2011 № Ф09—5453/11 по делу
№ А60—36255/2010// Там же; Постановление ФАС Уральского округа
от 22.02.2011 № Ф09—2434/09—С5 по делу № А60—21155/2008—С9//
Там же.
385
Это означает, что в правовой акт о бюджете изначально, с учетом бюджетной классификации РФ, целесообразно закладывать
определенный объем расходов на исполнение деликтных обязательств публично-правовых образований, созданных ими казенных учреждений — безотносительно, конечно же, к конкретным
субъектам, чьи права потенциально могут быть нарушены. Анализ бюджетно-правовых норм, действующих
в области бюджетного планирования, показывает, что в закон о бюджете соответствующие статьи закладываются1. Например, п. 6 ст. 10, п. 1 ст.
21 Федерального закона от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
закрепляют нормы, предусматривающие реализацию расходных
обязательств Российской Федерации, предполагающих направление бюджетных средств на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, на основании судебных актов.
4. Обращение взыскания на средства бюджетных учреждений
в современный период также имеет особенности в сравнении с
«обычным» исполнительным производством. Однако они предусмотрены не БК РФ, нормы которого обращены, в числе прочих
субъектов, к казенным учреждениям как получателям бюджетных
средств, а п. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ
(ред. от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений»2. Аналогичен порядок обращения взыскания на
средства автономных учреждений3. Исполнительные документы
направляются в органы, осуществляющие открытие и ведение ли-
1
Например: приложение 7 «Ведомственная структура расходов
федерального бюджета на 2013 год» Федерального закона от 03.12.2012
№ 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов».
2
СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291. Далее — Федеральный закон от
08.05.2010 № 83-ФЗ.
3
П. 3.19 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О вне-
сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных
учреждений»// СЗ РФ. 2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4587.
386
цевых счетов должника — органы Федерального казначейства1.
Они исполняют предусмотренные исполнительными документами требования путем списания средств с лицевого счета должника — бюджетного учреждения
2
. Совместное письмо Минфина РФ
и Федерального казначейства от 25.11.2011 № 02—03—09/5232/ и
3
№ 42—7.4—05/5.1—735
разъясняет, что федеральным бюджет-
ным учреждениям следует открывать в органах Федерального казначейства лицевые счета для учета операций со средствами, предоставленными им из федерального бюджета в форме субсидий,
бюджетных инвестиций. Это позволяет утверждать, что в ведении
бюджетных учреждений находятся и средства соответствующего
бюджета.
Возникает вопрос о распространении иммунитета бюджета,
подразумевающего взыскание бюджетных средств с их получателей — казенных учреждений, и порядка взыскания бюджетных
средств, предоставленных бюджетным учреждениям. В литературе высказана точка зрения о нераспространении иммунитета бюджета, установленного бюджетно-правовыми нормами, на
бюджетные учреждения
4
. На наш взгляд, с этим мнением следует
согласиться, но только если основываться на буквальном толковании норм, закрепленных БК РФ. Однако сравнительный анализ
законоположений в части правового режима иммунитета бюджета и обращения взысканий на средства бюджетных учреждений
показывает, что закон в значительной мере сближает эти два механизма. Более
того, предоставленные бюджетным учреждениям средства из бюджета являются бюджетными средствами, что
и предопределяет особенности установления законодательством
особенностей порядка исполнения вынесенных в отношении их
судебных актов в сравнении с особенностями «обычного» исполнительного производства.
1
Приказ Казначейства РФ от 29.12.2012 № 24н (ред. от 12.09.2013)
«О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными ор-
ганами Федерального казначейства»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 20.
2
П. 7 ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
3
СПС.
4
См.: Селионов И. В. Ука з. соч. С. 8—9.
387
Складывается ситуация, что порядок обращения взысканий
на бюджетные средства, предоставленные бюджетным учреждениям, не согласуется с БК РФ (закрепленные им бюджетно-правовые нормы при установлении иммунитета бюджета в буквальном
смысле не учитывают предоставление средств бюджета бюджетным учреждениям). На наш взгляд, выявленная проблема в значительной степени связана с «выбросом
» бюджетных учреждений
из перечня предусмотренных нормами бюджетного права получателей бюджетных средств, что оценивается специалистами как негативное новшество, порождающее, например, проблему привлечения бюджетных учреждений к юридической ответственности за
правонарушения в соответствии с БК РФ. Необходимо привести
в соответствие проанализированные положения законодательства,
на что уже обращалось внимание в ряде
работ1.
5. В ходе анализа юридической природы иммунитета бюджета обращалось внимание на две его стороны, отраженные в
законодательстве: 1) средства из бюджета могут быть взысканы
на основании акта суда (арбитражного — по подведомственности); 2) запрет на обращение взыскания на бюджетные средства
службой судебных приставов; в связи с чем БК РФ устанавливает
особенности исполнения
финансовыми органами судебных актов
по обращению этих взысканий (ст. 239, гл. 24.1). Следовательно,
данная категория носит одновременно и организационно-процедурный (в части взыскания средства из бюджета исключительно
на основании акта суда, особенностей исполнительного производства) и финансово-правовой характер, обусловленный реализаций
взаимосвязанных полномочий финансовых органов по исполнению актов арбитражных судов,
на основании которых взыскиваются из бюджета средства, и полномочий финансовых органов в
сфере бюджетного процесса. Однако такое двухэлементное понимание иммунитета бюджета следует не из буквального содержания приведенных законоположений, а их взаимосвязанного толкования, применения на практике. Складывается ситуация, что п. 1
1
Например: Гусев В. Кто субъект ответственности?// ЭЖ-Юрист.
2014. № 1—2. С. 14; Трошкинева Е. В. Развитие института ответствен-
ности за нарушение бюджетного законодательства в современных условиях: автореферат диссертации …канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8, 19.
388
ст. 239 БК РФ, по смыслу нацеленная на дефинитивное определение иммунитета бюджета, не согласуется с п. 2 этой статьи, расширяющим его содержание.
На наш взгляд, исходя из смысла бюджетного законодательства, а также сложившихся на практике тенденций применения закрепленных им правовых норм, иммунитет бюджета в законе должен быть определен
как правовой режим, при котором обращение
взыскания на средства, сосредоточенные в бюджетах бюджетной
системы Российской Федерации, допускается исключительно на
основании судебного акта, кроме случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 БК РФ, с возложением обязанностей по принудительному исполнению этих актов
на уполномоченный финансовый орган. Предлагается изложить
п. 1 ст. 239 БК РФ в приведенной
формулировке.
Итак, исследование юридической природы иммунитета бюджета как категории, установленной нормами бюджетного права,
позволяет выделить два аспекта его правового режима.
Во-первых, применение иммунитета бюджета неразрывно
связано с судебной деятельностью — рассмотрением споров, направленных на взыскание бюджетных средств в судебном порядке
(арбитражное судопроизводство — в случае подведомственности
возникшего спора), а
также исполнением судебного акта, на основании которого бюджетные средства взыскиваются. «Деятельность органов должна протекать в определенной заранее установленной правовой форме, устанавливающей правила, порядок
1
деятельности этих органов»
. В таком смысле правовые отноше-
ния, обеспечивающие применение правового режима иммунитета
бюджета, не относятся к разряду финансово-правовых, бюджетно-правовых. Они неразрывно связаны с процедурами юрисдикционной деятельности судов, поэтому регулируются процессуальным законодательством.
Поэтому «иммунитет бюджета», будучи бюджетно-правовой
категорией, в значительной мере «обеспечивается» правоотношениями процессуальными, складывающимися
в рамках судебной
1
Горшенев В. М. Процессуальная форма и ее социально-юридические возможности в социалистическом обществе// Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 9.
389
деятельности. Иммунитет бюджета имеет черты организационнопроцедурного механизма защиты бюджета, бюджетных правоотношений, как следствие — механизма защиты бюджетно-правовых норм, регулирующих использование средств бюджета. Это
актуализирует вопросы пределов регулирования БК РФ правового
режима иммунитета бюджета; целесообразности взаимосвязанного применения норм бюджетного и процессуального (арбитражного) права в части реализации
анализируемого механизма. Вместе
с этим, необходимо учитывать, что «границы финансового права
определяются границами публичных финансов»1.
Защита бюджета выступает юридическим результатом реализации иммунитета бюджета — образно говоря, применения положений норм права, устанавливающих иммунитет бюджета. Защиту бюджета возможно понимать как «юридический результат»,
отвечающий правовой природе как процесса в целом2, так и процедур3, сопутствующих бюджетным и связанным с ними правоотношениям, направленным на достижение целей взыскания бюджетных средств.
Во-вторых, иммунитет бюджета с позиций финансово-правового регулирования является механизмом, позволяющим не допустить необоснованное, нерациональное, неэффективное использование — расходование — сосредоточенных в бюджете средств.
Он напрямую связан с правом собственности на бюджетные средства, предусмотренным нормами гражданского права, особенности реализации которого применительно к бюджету (использование, формы распоряжения бюджетными средствами) устанавливаются нормами бюджетного права.
Данный аспект иммунитета бюджета представляется в особенности важным. В юридической науке интересы государства
(публично-правовых образований) как собственника казны признаются важнейшей предпосылкой установления его отраслевого
1
Пацуркивский П. С. Основной вопрос науки финансового права:
поиск нового современного решения// Финансовое право. 2004. № 2.
С. 23.
2
См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 16.
3
См.: Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 30.
390
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]