Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
(539 584,8 млн. рублей)
1
.
В условиях современного этапа развития российской экономики актуализируются проблемы научного осмысления и повышения эффективности правового регулирования превентивных
методов достижения сбалансированности бюджетов публичноправовых образований. В частности, речь идет о совершенствовании методик бюджетного планирования и прогнозирования, об
активизации использования методов правовых рекомендаций и
поощрений, а также кластерных стратегий
и механизмов оптимизации размещения производительных сил и создания особых экономических зон в регионах с низкими доходами, о целесообразности расширения применения которых указывали представители
науки финансового права
2
.
Перечисленные методы соответствуют реализации такого
принципа финансового права, как принцип экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере, о значимости которого убедительно высказывалась Н. И. Химичева
3
.
Особую значимость приобретают вопросы повышения эффективности правового регулирования бюджетного планирования как
превентивного метода, позволяющего обеспечить принцип сбалансированности бюджета. Точность бюджетного планирования и реалистичность бюджетных проектировок, как отмечают специалисты,
прямо влияет на динамику инфляционных процессов, устойчивость
денежной и кредитной систем, уровень бюджетных рисков
4
.
1
См.: Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь-июнь 2016 года// Сайт Счетной палаты РФ. URL: http://
audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/27560/ (дата обращения:
04.08.2016).
2
См.: Рукавишникова И. В. Метод финансового права. М.: Юристъ,
2006. С. 105; Тедеев А. А. Механизм регионального выравнивания/ Па-
рыгина В. А., Браун К., Стииглиц Дж. Э., Тедеев А. А. и др. Бюджетная
система России: Учебник. М.: ЭКСМО, 2006. С. 67.
3
См.: Химичева Н. И. Научно обоснованные принципы финансово-
го права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания// Финансовое право. 2009. № 2.
4
См.: Селезнев А. З., Чередниченко Л. Г. Бюджетная система в ме-
ханизме макрорегулирования экономики и социальной сферы: учебное
пособие. М.: ФГБОУ ВПО «РЭУ им Г. В. Плеханова», 2013. С. 106—109.
301
Представляется, что сущность бюджетного планирования,
выступающего, как и планирование в целом — функцией публичного управления, заключается в особом воздействии его средств,
способов, приемов на урегулированные бюджетным правом общественные отношения, исходя из целей бюджетной политики
соответствующего публично-правового образования. Бюджетное
планирование обеспечивает полноту учета ресурсов, направляемых на исполнение расходных обязательств
публично-правового
образования; определение объема бюджетных ассигнований, исходя из необходимости безусловного исполнения действующих
расходных обязательств; принятие новых расходных обязательств
только после проведения оценки целесообразности их финансирования и при наличии объема бюджетных ассигнований, необходимых для их исполнения.
Правовое регулирование бюджетного планирования обла-
дает определенной спецификой. Она заключается в
том, что «…
бюджетно-правовые нормы, способные урегулировать форму,
внешнее выражение бюджетного планирования как явления экономического характера, не способны урегулировать содержание
данного явления»
1
. Возникающий при этом дуализм стабильности
«формы» — правовых норм, и подвижности, динамичности «со-
держания» — экономических планов и прогнозов, является одним
из существенных факторов, предопределяющих риски финансовой несбалансированности отдельных бюджетов и в целом всей
бюджетной системы.
Значение бюджетного планирования велико: оно позволяет
определить наиболее целесообразное соотношение между централизованными фондами денежных
средств в общем, а также размеры бюджетных доходов и приоритетность направления расходов
каждого конкретного фонда. Для этого формирование проектов
законов (решений) о бюджете должно основываться на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития соответствующих территорий в средне- и долгосрочном периодах и
учитывать перспективные параметры бюджетов других уровней
бюджетной системы Российской Федерации.
1
Рябова Е. В. Правовое регулирование стадии составления проекта
федерального бюджета в Российской Федерации: автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2010. С. 14.
302
С 2017 финансового года в бюджетную практику возвращается трехлетний бюджетный цикл, в связи с чем особую значимость
приобретает своевременная и качественная разработка документов стратегического планирования, к которым в том числе относятся планы деятельности федеральных органов исполнительной
власти. Однако в этой сфере наблюдается существенное количество недостатков. Так, на 1 июня
2016 года из 21 органа исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, планы деятельности
на период 2016—2021 годов были утверждены приказами руководителей лишь девяти органов исполнительной власти; у трех
министерств на сайтах были размещены только лишь проекты
планов. Информация о принятии планов деятельности на период
2016—2021 годов на сайтах
других министерств (МВД России,
МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюста России, Минкультуры России, Минпромторга России, Минкавказа
России, Минстроя России) отсутствовала
1
.
В науке финансового права обоснован ряд предложений по
совершенствованию понятийного аппарата и правового регулирования отношений в сфере программно-целевого бюджетного планирования и внедрения методов программного целевого управления. В частности, А. С. Матненко предлагает рассматривать
программно-целевой метод бюджетной деятельности как единый
метод, а все формы его реализации
обозначать термином «бюджетный программно-целевой акт». Последний, в свою очередь,
определяется им как нормативный правовой акт, признаваемый в
соответствии с БК РФ основанием возникновения расходных обязательств и «…предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно)
измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие
ресурсы…»2.
1
Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь-июнь 2016 года// Сайт Счетной палаты РФ. URL: http://
audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/27560/ (дата обращения:
04.08.2016).
2
См.: Матненко А. С. Правовое регулирование программно-целе-
вого метода бюджетной деятельности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук.
Омск, 2009. С. 4.
303
Однако недостаточно обеспечить комплексность правового
регулирования применения программно-целевого метода и программно-целевых актов. Работоспособность указанного метода
зависит от такого параметра бюджетной деятельности, как ее эффективность и результативность. Обеспечение указанных параметров посредством регламентированных правом механизмов должно охватывать все стадии бюджетного процесса на всех уровнях
бюджетной системы, «...мотивировать
все уровни власти на экономное и экономически обоснованное расходование бюджетных
средств при безусловном достижении конечных результатов»
1
Только тогда внедрение программно-целевого планирования обеспечит взаимосвязь плана (прогноза) и приоритетов государственной политики, будет достигнут социальный эффект — улучшение
2
качества жизни населения России
.
Целевая программа, как акт бюджетного планирования,
оформляющий направления расходования бюджетных средств,
представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на достижение установленных
при ее принятии экономических, социальных, культурных и иных
3
целей и задач
.
Преимущества программного бюджетирования, в отличие от
традиционного (постатейного) состоят, по мнению специалистов,
в том, что оно:
— фокусирует бюджет на политически заданных целях социально-экономического развития;
— обеспечивает целостную стратегию для долгосрочного
стратегического планирования;
.
1
Антропова Т. Ю. Эффективность бюджетных расходов, или Камо
грядеши?// Руководитель бюджетной организации. 2013. № 11.
2
См.: Вершило Т. А. Принцип эффективности и результативности
использования бюджетных средств: правовые проблемы реализации//
Финансовое право. 2013. № 5.
3
Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эф-
фективности государственных программ Российской Федераци: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 г. № 588//
Собрание законодательства РФ. 2010. № 32. Ст. 4329.
304
— делает разработчиков и исполнителей программ ответ-
ственными за целевое использование подконтрольных им ресурсов и при этом расширяет поле для маневра ресурсами;
— генерирует информацию о результативности, позволяя
улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу
более результативных программ и возникающих приоритетов;
— упрощает структуру бюджета, повышает его прозрачность
и доступность
для всех заинтересованных лиц1.
Однако хаотичное и неравномерное исполнение программ,
неконкретность целей их реализации, низкая финансовая дисциплина исполнителей не позволяют обеспечивать эффективное
и результативное использование бюджетных ресурсов. В связи с
этим актуальным является координация госпрограмм всех уровней публично-правовых образований, учет имеющихся бюджетных ресурсов и обоснованных сценариев реализации программных мероприятий
.
Бюджетное планирование тесным образом связано с прогнозированием налоговых поступлений. Экономическое обоснование
доходов бюджета и их взаимосвязь с перспективами развития как
отдельно взятого региона, так и государства в целом, должно осуществляться путем оценки, анализа и прогнозирования налогового потенциала.
По мнению некоторых авторов, в налоговой системе России
есть резервы,
привлечение которых способно увеличить объемы
налоговых поступлений в среднем на 8—10% ВВП за счет введения налога на прирост капитала, налога на недвижимость, а так-
2
же за счет сокращения налоговых льгот
. Между тем, в условиях
налогового моратория получение дополнительных налоговых доходов именно за счет введения новых обязательных платежей становится невозможным. Кроме того, «Налогообложение, не учитывающее финансового потенциала различных налогоплательщи-
1
См.: Афанасьев М. П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г.
Технология подготовки программного бюджета// Академия бюджета и
казначейства. Финансовый журнал. 2010. № 3.
2
См.: Корсун А. Ю. Формирование и реализация налогового потен-
циала территории: дис. … канд. экон. наук. Ставрополь, 2010. С. 69.
305
ков, парализующее реализацию гражданами их конституционных
прав, должно быть признано несоразмерным»
1
.
С учетом сказанного представляется, что увеличение налогового потенциала следует осуществлять не только с помощью
налоговых инструментов, но и применяя эффективные методы
бюджетирования. В частности, путем модернизации модели бюджетного федерализма в направлениях перераспределения региональных и федеральных ресурсов.
Наряду с планированием, сбалансированность бюджетов публично-правовых образований обеспечивается сложным
по своей
структуре механизмом бюджетного выравнивания, способствующего установлению на всей территории государства единых стандартов уровня жизни населения и выступающего одной из основных задач деятельности органов публичной власти
2
.
Бюджетное выравнивание можно определить как процесс доведения размера доходов соответствующего бюджета до величины его расходных обязательств, направленный на сближение возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований предоставлять населению бюджетные услуги
3
.
В процессе обеспечения сбалансированности всех уровней
бюджетной системы в Российской Федерации задействованы
методы бюджетного выравнивания, посредством которых происходит соответствующее конституционным характеристикам
государства распределение и перераспределение публичных доходов, позволяющее финансово обеспечить исполнение расходных обязательств публично-правовых образований, реализуются
системные взаимосвязи иерархически расположенных элементов
бюджетной системы Российской Федерации. При
этом специфи-
1
Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 120—
О «По жалобе гражданина Вахрушева А. А. на нарушение его конституционных прав подпунктом «е» пункта 1 статьи 21 Закона Российской
Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»//
Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: Маршавина Л. Я., Болдузева Ю. М. Совершенствование бюд-
жетно-налоговых отношений в России: учебное пособие. М.: ФГБОУ
ВПО «РЭУ им Г. В. Плеханова», 2012. С. 18.
3
См.: Бочкарева Е. А. Правовое регулирование предоставления фи-
нансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
306
ка бюджетного выравнивания состоит в том, что, как отмечает
Н. А. Шевелева, «…существующий порядок распределения обусловлен необходимостью обеспечить каждый уровень публичной власти объемом бюджетных средств, который сообразен с
реализуемым им набором полномочий, а также сохранить у Федерации возможность сглаживать различия в объемах финансовых
средств, образовавшихся в результате первичного
налоговых доходов»
1
.
распределения
Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так,
методы вертикального выравнивания обусловлены иерархичностью бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями
соответствующих уровней власти. Вертикальное бюджетное выравнивание подразумевает разграничение налоговых полномочий
и расходных обязательств публично-правовых образований.
С помощью методов горизонтального выравнивания
решается задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта федерации или муниципального образования. Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли
финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета,
между нижестоящими бюджетами. Методами выравнивания здесь
будут регулирующие налоги, возмещение расходов, обусловленных передачей расходных полномочий или принятием решений,
вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других
бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи
(поддержки).
Одним из основных инструментов сглаживания горизонтальных диспропорций в соответствии с действующим законодательством являются межбюджетные трансферты. Способствуя более
равномерному распределению
финансовых ресурсов по территории государства и достижения «регулируемой сбалансированности», межбюджетные трансферты предназначены для обеспечения единого стандартного уровня потребления публичных ус-
1
Шевелева Н. А. Бюджетное выравнивание в России как способ гар-
монизации межбюджетных отношений (2000—2015)// Сравнительное
конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 44.
307
луг во всех публично-правовых образованиях на основе единых
формализованных методов перераспределения ресурсов бюджетной системы. Особое значение они приобретают в условиях концентрации значительного объема этих ресурсов на федеральном
уровне — с одной стороны, и в условиях значительной социальной загруженности, сопряженной с рисками несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований — с другой. Несмотря на негативное отношение
к «трансфертизации» финансовой помощи, создающей видимость
бюджетного равенства субъектов Российской Федерации, сокращение практики использования межбюджетных трансфертов в
механизме сбалансированности бюджетной системы неприемлемо для такой страны, как Россия.
С учетом в первую очередь легального регулирования, а так-
же исходя из
доктринальных подходов, правомерным будет рас-
смотрение межбюджетных трансфертов в трех аспектах.
1. Межбюджетные трансферты — подинститут бюджетного
права, часть норм института межбюджетных отношений
1
. Также
в финансово-правовой науке обоснована точка зрения, согласно
которой межбюджетные трансферты рассматриваются в качестве
института бюджетного права, объединяющего субинституты дотаций, субсидий и субвенций
2
.
Отношения, возникающие в процессе предоставления межбюджетных трансфертов, можно представить как материальные,
властные, доходно-расходные бюджетные правоотношения
3
. Ука-
занные характеристики рассматриваемых правоотношений, опосредующих движение финансовых ресурсов как при формировании, так и в процессе распределения бюджетных средств, влияют
на содержание прав и обязанностей их субъектов — публичноправовых образований.
1
См.: Бюджетное право: Уч. пособие/ Под ред. М. В. Карасевой. М.,
2010. С. 52, 53; Цинделиани И. А. О системе финансового права: современное состояние научных исследований. С. 144.
2
См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Фе-
дерации: Научно-практическое пособие. М., 2009.
3
Бочкарева Е. А. Финансовая помощь субъектам Российской Фе-
дерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового
регулирования. Краснодар, 2007. С. 76—78.
308
Так, если субъект федерации в силу экономических и иных
причин становится получателем финансовой помощи (в какой-либо форме) из федерального бюджета, то его правовое положение
характеризуется следующими правами и обязанностями:
1) правом на предоставление финансовой помощи, объемы
которой определены в соответствии с едиными методиками;
2) правом на своевременное перечисление средств финансовой
поддержки из федерального бюджета; 3) обязанностью соблюдать требования и ограничения, установленные федеральным законодательством; 4) обязанностью возвратить предоставленные
средства в установленные соглашением сроки (если финансовая
помощь предоставлялась на условиях возвратности) и с уплатой
соответствующих процентов (если средства предоставлялись на
условиях возмездности); 5) обязанностью использовать целевые
межбюджетные трансферты в соответствии с их назначением
1
.
2. Межбюджетные трансферты — элемент механизма меж-
бюджетного регулирования
2
и метод обеспечения сбалансирован-
ности бюджетной системы в Российской Федерации. Он применяется в случаях, когда публично-правовое образование — получатель трансферта, находится в неблагоприятных, по сравнению
с другими публично-правовыми образованиями, экономических
условиях, и уровень его расчетной бюджетной обеспеченности не
превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания, а
также для долевого финансирования инвестиционных
программ и приоритетных социально-значимых бюджетных расходов публично-правовых образований.
3. Межбюджетные трансферты — сумма денежных средств,
обязательная к перечислению в установленном порядке и сроки из
бюджета вышестоящего уровня в нижестоящие бюджеты в целях
итоговой сбалансированности бюджетной системы, и отдельных
целевых расходов
3
. В последнем случае трансферты могут пре-
1
По анализу гл. 16 БК РФ.
2
См.: Тория Р. А. Повышение эффективности межбюджетных от-
ношений и качества управления государственными и муниципальными
финансами в Российской Федерации// Финансовое право. 2012. № 3.
С. 6—10.
3
См.: Пешкова Х. В. Бюджетное устройство государства (россий-
ская правовая концепция): дис…. д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 343.
309
доставляться в обратном порядке как принудительно централизуемые (ст. 142
(ст. 138
1
, 1423 БК РФ)1.
2
БК РФ) и добровольно централизуемые доходы
Именно в последнем, материальном, аспекте межбюджетные
трансферты легитимированы и классифицированы бюджетным
законодательством (ст. 6, гл. 16 БК РФ) на дотации, субвенции и
субсидии, нормативное определение которых, помимо закрепления материального аспекта понятия трансфертов, отражает предназначение (цель) и основания их предоставления.
Так, в зависимости от предназначения трансфертов можно
выделить две группы: межбюджетные
трансферты общего характера (к ним относятся дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности публично-правовых образований, дотации на
поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и
др.). При этом доля трансфертов общего характера имеет тенденцию к увеличению (с 48,3 % в 2014 году до 51,3 % в 2016 году)
2
Вторая группа — трансферты целевого характера, т. е. средства,
предоставляемые по отдельным разделам классификации расходов бюджетов.
Существенную роль в обеспечении сбалансированности ре-
гиональных бюджетов играют дотации.
В финансовой и финансово-правовой науке дотацию определяют в качестве метода бюджетного регулирования, заключающегося в выделении из вышестоящего бюджета твердой денежной
бюджета
суммы, предназначенной для полного сбалансирования
3
; как определенную денежную сумму, выделяемую из
вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не ого-
.
1
См.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М.,
2013. С. 104.
2
Заключение Счетной палаты на проект федерального закона
«О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016
годов»: утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10 октября 2013 г. № 41К (932)// Бюджетная система
РФ. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/pdf8/
Report-2014—2016—tree_fi les-fl -796.pdf (дата обращения: 21.06.2016).
3
См.: Финансовое право: Учебник/ Под ред. Е. А. Ровинского. М.,
1971. С. 101.
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]